Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

С середины 1980-х гг. реформы в секторе сосредоточиваются на отделении операций от формирования политики и регулирующих функций с целью повышения эффективности предоставления услуг и зачастую снижения их стоимости. Основные успехи связаны с отделением предоставления услуг от управления инфраструктурой, особенно в аэропортах и морских портах. Ожидается, что такое разделение полномочий позволит добиться большей беспристрастности и прозрачности и, в зависимости от законодательных и контрактных прав участвующих сторон, обеспечит более сильные стимулы и подотчетность. Полученная структура считается менее уязвимой для приватизации государства, чем вертикально и функционально интегрированное государственное агентство. Коммерциализация услуг в секторе путем разделения управления и операций, поставки работ и услуг по контракту и внедрение конкурентных процессов проводилась главным образом с целью повышения качества и снижения затрат. Там, где существуют эффективная конкуренция и надзор, повышается подотчетность как техническая, так и финансовая, улучшается качество и снижается стоимость. Однако риск коррупции остается, так как он переходит на сферу управления операциями – процессов закупок, контроля качества и финансового контроля – и слабые места каждого процесса. Эти слабые места часто еще более уязвимы на местном уровне, где ресурсы властей ограничены, персонал приближен к местным заинтересованным сторонам, влияние порождает альянсы и нет строгого надзора.

Неоднозначные результаты разделения структур в последнее время дают важные уроки. Чтобы разделенные процессы были эффективными, необходимо наличие адекватных ресурсов у каждой новой организации сектора, а также рыночных сил. В странах с небольшим транспортным сектором, где профессиональные ресурсы недостаточны или государственный и частный сектор коррумпирован, разделение функций скорее всего увеличит вероятность возникновения коррупции и управленческих ошибок и сделает сектор особенно уязвимым для назначения своих людей или создания альянсов с высокопоставленными чиновниками. Например, при старых моделях дорожных фондов чиновникам иногда удавалось подчинить себе советы по управлению дорогами, которые имели возможность распоряжаться значительными средствами, часто считавшиеся «внебюджетными», поскольку их источником были целевые поступления от пользователей дорог. В дорожных фондах «второго поколения» контроль усилился и стал более прозрачным в результате участия пользователей дорог и повышения разнообразия состава советов по управлению дорогами. Однако там, где назначения зависят от высшей политической власти, процесс по-прежнему подвергается риску из-за целенаправленного назначения коррумпированных игроков и ослабления контроля. Коррупция процветает в полуавтономных портовых администрациях, где назначения осуществляются на политической основе или отсутствует сильный контроль. Таким образом, реструктуризация сектора сокращает коррупцию в той мере, в какой реализуются критически важные допущения и оговорки относительно среды управления и институциональных возможностей.

Результатом плохого управления на уровне сектора часто являются проблемы на уровне агентства, которые в свою очередь ведут к коррупции. Бизнес-процессы и системы контроля могут быть неадекватными и неэффективными из-за того, что руководители высшего звена больше обеспокоены получением личной выгоды, чем результатами сектора: у чиновников агентства нет стимула вводить эффективные процедуры и более эффективные системы. В результате появляются перекосы в процессе управления персоналом – наем, перевод и повышение чаще основываются на услугах и связях, чем на заслугах. Таким образом, возникает среда, открывающая широкие возможности для появления и процветания административной коррупции.

Коррупционная практика на уровне агентства обычно процветает при наличии двух факторов – неэффективной системы внутреннего контроля и процессов, а также альянса или сети коррумпированных лиц. Методы ведения бухгалтерского учета и процессы управления финансами важны для отслеживания средств и сделок. Когда они существуют лишь на бумаге, сложность проверки подлинности, отслеживания отдельных сделок, их поиска и проверки в коррупционной среде резко возрастает, а коррупционеры получают возможность использования множества мошеннических схем – от мелких хищений денежных средств до крупных внутренних переводов или манипуляции бухгалтерскими данными. Стандартные системы внутреннего контроля и аудита могут нейтрализоваться с помощью фальсификации документов или назначения своих людей на важные, но не всегда заметные или высшие должности. Внутрикорпоративные расчеты могут приводить к попаданию денег в местные офисы, где проверка и контроль документов не такие жесткие, как в штаб-квартире, или быть связанными с групповыми или общехозяйственными расходами, которые выглядят правдоподобно и обычно не проверяются, например с текущим ремонтом, устранением последствий оползней, профилактическим ремонтом и земляными работами. Аварийные работы также относятся к категории, которую редко оспаривают, тщательно оценивают и контролируют. Документы могут фальсифицироваться с целью осуществления платежей местным чиновникам и другим заинтересованным лицам или искажения требований по возмещению расходов. Сбор доходов – печально известная сфера утечки, особенно в отдаленных районах или в случаях принудительного взыскания, например при нарушении правил дорожного движения или управления транспортным средством, взимании платы за проезд или пошлин, а также регистрации транспортных средств или экзаменах.

В число прочих искажений внутренних процессов может входить использование активов агентства или государства, обычно при попустительстве или под защитой чиновников, занимающих ключевые должности. Использование тяжелой техники в частных или негосударственных целях является распространенной практикой в некоторых агентствах, осуществляющих общественные проекты, иногда под видом действий в социальных интересах или интересах местных жителей. Аферы зачастую связаны со сдачей техники в аренду в обмен на денежные поступления без документов, с выставлением нескольких счетов на ремонт одной и той же машины, с сохранением на балансе непригодных для эксплуатации автомобилей, на которые выделяются средства на текущий и капитальный ремонт, и т. д. Еще одним примером служит хищение материалов со складов и из карьеров, где редко проводится инвентаризация материалов или запасных частей. Для таких схем необходимы свои люди или небольшая сеть коррумпированных лиц, лидера которой обычно трудно установить. Нередко характер нормальной работы таков, что сотрудников, не участвующих в схеме, можно подставить или обвинить в случае расследования, особенно если в коррупции замешаны руководители высшего звена.