Ольга Борзунова - Налоговый кодекс Российской Федерации от создания до наших дней

Как инструмент реализации основных задач в области налоговой политики особую значимость приобретал Налоговый кодекс Российской Федерации – систематизированный законодательный акт, призванный обеспечить комплексный подход к решению насущных проблем налогового права. В Налоговом кодексе Российской Федерации действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, перерабатываются в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы, приводятся в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему.

Вокруг вариантов налогового кодекса в 1990-е гг. и развернулась острая борьба.

Идея разработки НК РФ стала приобретать конкретные очертания весной 1992 г., когда секретарь Совета безопасности Ю. Скоков поставил задачу разработать концепцию экономической безопасности России и предложил нескольким независимым группам экспертов подготовить соответствующий документ.

Одну из групп экспертов возглавил В.Н. Фролов, президент Ассоциации «Налоги России», доктор экономических наук, профессор. Начав с работы над концепцией национальной безопасности, он и его коллектив впоследствии сконцентрировались на проблемах налоговой реформы. Уже в 1992 г. ими были представлены основные ее положения [43] Какой быть налоговой реформе в России. Екатеринбург: Ассоциация «Налоги России», 1992. , а в 1994 г. опубликован первый в постсоветской России проект налогового кодекса [44] Налоговый кодекс Российской Федерации. Проект Екатеринбург: Ассоциация «Налоги России», 1994. . В нем предлагалось несколько революционных новаций по отношению к действовавшему на тот момент времени налоговому законодательству. Важнейшие из них: резкое – почти вдвое – снижение налоговых изъятий из экономики, еще более резкое – в 15 раз (со 150 до 10) – снижение количества действующих налогов; наконец, принципиальное изменение самой структуры взимаемых налогов. Собственно, на философии последнего тезиса и строилась концепция кодекса.

Разработчики кодекса исходили из единства триады целей любой налоговой системы: осуществления ее фискальной, регулирующей и стимулирующей функций. В России начала 1990-х гг. реально оказалась востребована единственная из всех функций налоговой системы – фискальная. Гипертрофированность фискальной функции действующей в России налоговой системы закономерно вела к свертыванию производства, параличу хозяйственной жизни. В кодексе В.Н. Фролова «равноправность» этих функций была не просто восстановлена, а, скорее, даже смещена в пользу стимулирующей функции. Налоговая среда выстраивалась таким образом, чтобы собственник был заинтересован использовать имеющиеся ресурсы предельно эффективно и интенсивно. За счет чего это достигалось?

Авторы кодекса считали, что введенная с 1 января 1992 г. Правительством РФ налоговая система превысила предельно допустимое налоговое давление на экономику, результатом чего стала невозможность осуществления не только расширенного, но и простого воспроизводства. К счастью, «инстинкт самосохранения» у российской экономики оказался достаточно силен, но форма его реализации стала весьма далекой от той, которая ожидалась «младореформаторами». С одной стороны, начала стремительно увеличиваться доля бартера в расчетах между предприятиями, что, по-видимому, и предотвратило полный коллапс экономики, а с другой, – значительная часть хозяйственной деятельности усилиями государства была «выдавлена в тень».

В проекте налогового кодекса подчеркивалось, что простое снижение ставок действующих налогов – важный, но далеко не главный шаг в направлении создания эффективной налоговой системы. В нем фиксировался новый подход к классификации действующих налогов и на его основе другое видение организации налоговой системы. Все налоги делились на две большие группы: условно постоянные и условно переменные.

К условно постоянным были отнесены налоги, прямо не зависящие от уровня производства, продаж и иных экономических показателей, связанных с деловой активностью (например, налоги на имущество, за использование трудовых ресурсов, фиксированный налог на лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью и т. п.). Их экономическая сущность рассматривалась как аналогичная условно постоянным затратам в себестоимости продукции и состояла в том, что позволяла снижать удельный вес налоговых платежей пропорционально росту объемов производства. Такие налоги не наказывают производителя за его успех, а, напротив, побуждают к наращиванию выпуска продукции. К условно переменным относились налоги, напрямую связанные с деловой активностью (например, НДС): чем выше деловая активность, тем выше налог.

Налоговая система от 1 января 1992 г. во главу угла ставила переменные налоги, и лишь постольку, поскольку опиралась на постоянные налоги. В кодексе В.Н. Фролова предлагалось в перспективе поменять роли этих двух групп налогов местами. Идея заключалась в следующем. Условно постоянные налоги являются структурообразующими, так как они:

– поощряют переток капиталов из менее эффективных областей применения в более эффективные;

– стимулируют деловую активность и не позволяют налогоплательщику «залечь на дно», покрывая лишь свои минимальные жизненные потребности, «проедая» весь доход;

– создают гарантию наполняемости определенной части бюджета, поскольку они взимаются вне зависимости от результатов деятельности налогоплательщика.

В условно постоянных налогах одновременно присутствует как мягкость, так и жесткость. Их мягкость заключается в том, что они создают для всех налогоплательщиков одинаковую (пропорциональную уровню деловой активности) и ограниченную нагрузку и в этом смысле смягчают социальные контрасты и напряженность. С другой стороны, эти налоги непосредственно не влияют на сложившуюся структуру капитала, являясь, в некотором смысле, консервативными (стабилизирующими). Жесткость же условно постоянных налоговых платежей обусловлена тем, что они не учитывают отраслевой специфики, безжалостны к низкорентабельным и ресурсоемким производствам, не принимают во внимание, насколько объективны те или иные обстоятельства, определяющие их низкую эффективность.

Авторы проекта отдавали себе отчет в том, что жесткости в условно постоянных налогах, вообще говоря, больше, чем мягкости. Форсированное введение этих налогов ускорило бы разорение «лежачих» производств, что не могло не обострить и без того непростой социальный фон того времени. Однако, если всерьез исходить из необходимости глубоких структурных изменений в экономике, то нельзя не признать, что достигнуть этой цели, ничем не поступаясь, в принципе невозможно. Повышение же роли условно постоянных налогов обеспечило бы дополнительную свободу и преимущества наиболее эффективным секторам и задало бы правильное направление структурного сдвига в экономике страны. С другой стороны, указанная жесткость условно постоянных налогов являлась главным их недостатком. Они сильно ударяли по источникам налога, не используемым в предпринимательской деятельности.