Коллектив авторов - Государство и рынок: механизмы и методы регулирования в условиях преодоления кризиса

Упрощенное представление о ценности имевшегося в стране и уже в основном вывезенного за рубеж «запаса» урана в конечном счете заставило страну в спешном порядке изыскивать средства для усиленных бюджетных «потоков» в отрасль. К сожалению, из этого не сделаны адекватные выводы в практике управления другими ресурсными отраслями (добыча нефти и газа). Финансовые ресурсы можно было высвобождать и в результате улучшения использования государственного имущества (управление акционерными обществами с контрольным пакетом акций в руках государства, расширение использования в целях кредитования под умеренный процент высокодоходных инвестиционных проектов и т. п.). Но и это не стало реальностью нашей экономики.

Средства для инвестирования изыскиваются теперь путем «свертывания» бюджетной сферы. Для снижения явного дефицита ее финансирования государство пошло на реализацию схемы превращения государственных учреждений в автономные учреждения, снимаемые, если потребуется, с обязательного бюджетного финансирования. Принят соответствующий федеральный закон «Об автономных учреждениях». С согласия собственника не исключается приватизация таких учреждений. В этом и заключается «стратегический» смысл принятия данного закона. Этот шаг государства уже достаточно осмыслен и воспринимается весьма критически.

С позиции интересов предприятий, нуждающихся в модернизации производства, усиление перераспределительных процессов нежелательно. В некоторых отраслях (нефтедобыча) налоговое бремя превысило 50 %, на уровне 5 % остается в сельском хозяйстве, да и то главным образом вследствие его низкой доходности. Государство прибегает к займам, затрачивая немалые средства на их обслуживание. Но при этом внешние активы государства (долг других стран перед Россией) остаются на уровне свыше 68 млрд долларов США без долга стран СНГ (около 3 млрд долларов). Эти активы в новой редакции Бюджетного кодекса названы внешними долговыми требованиями. Иной формы они и не принимают, поскольку в последние годы регулярно списывались в колоссальных суммах (3–5 млрд долларов) с таких стран, как Ирак, Сирия, Алжир – в надежде закрепиться на рынках стран-дебиторов в качестве поставщиков военной техники и оружия.

В управлении внешними активами также нет публичной государственной стратегии, рассчитанной на сокращение потерь. Известны единичные факты, когда долги обмениваются на активы зарубежных компаний. Например, в Индии Россия в обмен на задолженность этой страны приобрела пакет акций предприятия по производству титана. Подобные возможности реальны и в других странах.

Приносящим доход активом являются земли. Однако пока нет государственной публичной стратегии, определяющей перспективу оборота земель сельскохозяйственного назначения. Весьма интенсивно они перестают быть таковыми. Использование этой части государственного имущества пока не было предметом крупномасштабной проверки Счетной палаты Российской Федерации. Отчасти это связано с несовершенством закона, регулирующего ее деятельность. В нем нет норм о стратегическом аудите использования всех государственных ресурсов.

С учетом ресурсной напряженности всего воспроизводственного процесса становится ясно, почему в последние годы возрастает внимание Счетной палаты Российской Федерации к проблематике более эффективного использования как государственного имущественного «ресурса», так и «потока» финансовых ресурсов в рамках бюджетного финансирования. Это закономерно: эффективность использования значительных по объему ресурсов в конечном счете определяет реальные возможности удовлетворения растущих потребностей. Именно в этой связи становится реальностью, не получив пока достаточного правового урегулирования, аудит эффективности – форма финансового контроля, в центре внимания которой – рациональность и экономичность всех используемых ресурсов.

Аудит эффективности не менее важен, чем проверка законности и целевого использования средств, ибо при целевом использовании средств в соответствии с нормами законов эффективность может быть «нулевой», если не достигается запланированный конечный результат. В таком случае бюджетные средства тратятся напрасно. Насколько нужен такой аудит, говорит использование на размещение заказов для удовлетворения потребностей бюджетной сферы около трети расходов консолидированного бюджета. А не менее четверти этого объема становится «подарком» государства бизнесу. Схема простая – размещение заказов на внеконкурсной основе привело к крупномасштабному перераспределению бюджетных средств на счета компаний-монополистов, выполняющих заказы по монопольно высоким ценам. Критическая оценка этого процесса в ряде бюджетных посланий Президента Российской Федерации дает свои результаты: внесены изменения в закон о государственных заказах, все больше внимания уделяется эффективности «потока» государственных финансовых ресурсов. Однако при этом не утрачивает актуальности использование государственных ресурсов в форме «запаса» фондовых ценностей.

Весьма значительным событием последних лет было проведение Счетной палатой Российской Федерации анализа процесса приватизации государственного имущества и публикация соответствующих материалов. Они имеют явно выраженную оценку исторических реалий социально-экономической трансформации советской плановой экономики, базирующейся на общенародной собственности, в экономику рыночную с доминантой дерегулирования. Однако такой материал, к сожалению, мог появиться лишь «постфактум», то есть после завершения приватизации, ибо ее самый интенсивный период пришелся на время, когда Счетной палаты не существовало. Такой орган финансового контроля тогда был не нужен по мотивам нецелесообразности вмешательства в приватизационный процесс, поскольку он мог вмешаться, а значит, и затормозить этот процесс. Решалась задача завершения приватизации как можно скорее. Закон о Счетной палате был принят в 1995 году, когда основные приватизационные операции были проведены.

Примерно такая же ситуация с проектами, реализуемыми за счет кредитов международных финансовых организаций. Достаточно проработанное в деталях «Положение о работе с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций» (утв. постановлением Правительства РФ № 43 от 28 января 2005 г.) появилось тогда, когда основные потоки кредитов международных финансовых организаций «прошли» по затратным, малоэффективным, нередко сомнительным проектам – при многочисленных нарушениях действующих законов в части правомерности реального использования валютных займов. Теперь уже ясно, что по результатам анализа Счетной палаты никакие решения не будут приняты. Однако анализ процесса приватизации и использования при этом государственного имущества чрезвычайно важен и для будущего, ибо остается еще немало неприватизированного государственного имущества, которое следовало бы использовать существенно лучше, чем до сих пор, и которое значится в ежегодно составляемых перечнях подлежащего приватизации.