Коллектив авторов - В тени регулирования. Неформальность на российском рынке труда

В рамках «социального контракта» граждане-налогоплательщики за свои налоги рассчитывают на определенные блага от государства. В эффективно функционирующих обществах налоговые ставки устанавливаются на уровне, минимально необходимом для того, чтобы обеспечить государство доходами. Государственные чиновники – это «поставщики услуг», и отношения между ними и обычными гражданами сродни тем, что складываются между производителями и потребителями услуг в частном секторе. Таким отношениям сопутствует прозрачность в использовании бюджетных денег и ответственность, если случаются нарушения. В этом контексте платить налоги – это и гражданский долг, и просто «правильное поведение». Уклоняющиеся от уплаты налогов рассматриваются как нарушители социальных норм, наказание которых в случае поимки считается абсолютно легитимным и справедливым.

В развивающихся странах большинство обществ располагается ближе к другому полюсу. Государственные чиновники считаются отделенной от общества элитой, в чьи задачи входит не производство общественных благ, а личное обогащение и сохранение власти [Friedman et al. 2000; Rosser et al. 2000]. Общественные блага дефицитны и низкого качества, отсутствует прозрачность и ответственность за провалы и даже за ошибки, приводящие к катастрофам. В этом контексте связь в сознании людей между налогообложением и производством общественных благ нарушается. Не удивительно, что уклонение от налогов считается главной выгодой от неформальности. В итоге, налогообложение имеет прямое отношение к решениям индивидов уйти в тень или оставаться на свету. Причинно-следственная связь между ними сложна и не сводится к простому подсчету ожидаемых денежных выгод.

В январе 2001 г. в России была осуществлена радикальная реформа налоговой системы. Ее основные составляющие показаны в табл. П6-6. Сразу несколько изменений затронули подоходный налог (налог на доходы физических лиц, далее НДФЛ). До 2001 г. НДФЛ имел прогрессивную шкалу с предельными ставками от 12 до 30 %. В новой системе осталась плоская шкала со ставкой 13 %. Реформа коснулась и других аспектов НДФЛ. Стандартный налоговый вычет немного увеличился – с 3168 до 4800 руб., но стал предоставляться лишь индивидам с доходами ниже 20 тыс. руб. Резко сократилось количество других разрешенных вычетов и прочих лазеек.

До реформы работодатели должны были вносить отдельные взносы в четыре социальных фонда, в сумме составлявших 38,5 % от фонда оплаты труда. В ходе реформы эти взносы были заменены единым социальным налогом (ЕСН) с регрессивной шкалой. Также были отменены взносы со стороны работников в размере 1 % от заработной платы.

В целом, главный посыл реформы был вполне однозначным. Правительство предложило обществу новый курс: более низкие налоговые ставки и более разумную систему. В ответ оно ожидало улучшения соблюдения законодательства. Реакция общества, как широко признается, была положительной. Соблюдение налогового законодательства существенно улучшилось, а доходы государства выросли, несмотря на снижение среднего уровня налоговых ставок [Gorodnichenko et al., 2009; Ivanova et al., 2005].

Идентификация эффекта налоговой реформы.Комбинированный эффект реформы НДФЛ и ЕСН можно увидеть на рис. П6-3. Хотя налоговая реформа оказала воздействие на издержки и выгоды от неформальности для всех экономических агентов, некоторые группы подверглись более сильному воздействию, чем другие. В частности, для людей с заработками до 50 тыс. руб. в год чистое сокращение налогового бремени составило всего 1,4 %. Для сравнения: те, чьи заработки лежат в промежутке от 50 до 100 тыс. руб., получили сокращение налогов в размере 7,2 %. Наконец, на рисунке видно, что наибольшее сокращение налогового бремени произошло для лиц с заработками свыше 100 тыс. руб.

Дизайн реформы создал ситуацию естественного эксперимента, которую можно использовать для оценки эффекта от снижения налоговых ставок на неформальность методом разностей-в-разностях (DID). Индивиды с заработками до 50 тыс. руб. в год образуют «контрольную» группу тех, для кого предельные налоговые ставки практически не изменились. Для людей с более высокими заработками налоговые ставки снизились, поэтому они попадают в «группу воздействия». Метод DID предполагает, что динамика занятости в неформальном секторе для контрольной группы может использоваться для построения прогноза того, что могло бы случиться с индивидами из группы воздействия, если бы они не подверглись воздействию.

Основной проблемой исследований, использующих естественные эксперименты, подобные российской налоговой реформе, являются эффекты предвосхищения. Индивиды могут пытаться «переиграть» систему, изменяя свое поведение до введения реформы в действие. Хотя подобные опасения действительно оправданны в случае реформы налога на доходы от капитала [Saez et al., forthcoming], вряд ли они справедливы по отношению к поведению на рынке труда. В любом случае, российская налоговая реформа была принята и введена в действие с такой быстротой, что какие бы то ни было упреждающие действия были чрезвычайно маловероятны. Обсуждение деталей налоговой реформы началось только в середине 2000 г., и с момента ее объявления до финального утверждения Президентом РФ прошло менее 50 дней.

На практике определение принадлежности к группе воздействия осложнено тем обстоятельством, что люди сообщают неверные сведения о своих доходах. В частности, прогрессивная налоговая система создает особенно сильные стимулы занижать доходы для тех индивидов, чьи фактические доходы незначительно превышают нижние границы налоговых интервалов. Как показано в работе [Gorodnichenko et al., 2009], в случае с плоской шкалой, введенной после реформы, эти опасения не имеют основания. Индивиды с доходами чуть выше критического порога в 50 тыс. руб. не имели особых стимулов сокращать часы работы или занижать доходы. Более того, поскольку налоговые ставки снизились и стали регрессивными после 2001 г., есть основания полагать, что люди стали в целом меньше занижать доходы.

Другими элементами налоговой системы, способными вызывать смещения в оценках, являются налоговые вычеты и другие льготы. Первые были почти полностью ликвидированы в ходе реформы. Более того, стандартный налоговый вычет в размере 4800 руб. стал предоставляться только индивидам с доходами менее 20 тыс. руб. в год. Наконец, реформа отменила освобождение от налогов для военнослужащих. В связи со всеми этими обстоятельствами группа воздействия будет определяться на основе доходов только в пореформенный период.

В анкете РМЭЗ респонденты отвечают на вопросы о месячных доходах после уплаты налогов по каждому виду оплачиваемой деятельности. В этих вопросах спрашивают не только о заработной плате, но обо всех дотациях, компенсациях, доходах и премиях, за исключением пенсий и других необлагаемых налогами пособий. Для того чтобы определить, попадает ли индивид в группу воздействия, мы построили переменную дохода, полученного из всех источников. Если предположить, что индивиды правильно сообщают свои доходы, то индивиды с чистыми доходами свыше 3625 руб. в месяц [122]попадают в группу воздействия. Однако, если индивиды занижают свои доходы, то часть из них могут ошибочно оказаться в контрольной группе. Поэтому полученная DID-оценка будет давать нижнюю границу истинного эффекта влияния реформы на неформальность.