Сборник статей - Новая экономика – новое общество. Выпуск 6

2. Высокая степень вертикальной несбалансированности.

Одним из основных факторов низкой самообеспеченности муниципальных образований является существующий порядок распределения налоговых источников между уровнями публичной власти в регионе (рис. 3).

Источник: расчёт по данным Казначейства РФ

Рис. 3. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Вологодской области в 2003, 2005–2010 гг.,%

Как видно, если до начала реализации реформы в местных бюджетах оставалось более половины собранных на территории региона налогов, то в период подготовки реформы их доля сократилась до 33 %, а за годы действия реформы ещё больше. Лишь передача из областного бюджета налоговых платежей по дополнительным нормативам в 2009–2010 гг. позволила повысить уровень отчисляемых муниципалитетам налогов и сборов.

В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь достаточные собственные финансовые ресурсы для выполнения своих функций.

В России Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ перевёл органы местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение собственных бюджетов, при этом, финансово не обеспечив их деятельность.

3. Усиление финансовой зависимости местных бюджетов от вышестоящих уровней бюджетной системы.

В связи с указанным выше неэффективным распределением налогов по уровням бюджетной системы, для повышения способности региональных и муниципальных уровней покрывать расходные полномочия в РФ весьма высока роль межбюджетного выравнивания. Структура доходов местных бюджетов Вологодской области наглядно отражает проблему недостаточного законодательно закреплённого финансового обеспечения собственными доходными источниками расходных полномочий (табл. 1).

Таблица 1.

Изменение структуры доходов муниципальных образований Вологодской области в 2005–2010 гг., %

Данные таблицы позволяют сделать представление о доле самостоятельности и самодостаточности местных бюджетов области до реформы (в 2005 г. – 53,2 % собственных источников в общей суме доходов) и после (самый высокий показатель совокупной доли налоговых и неналоговых источников наблюдался в 2008 г., составляя всего 43,4 %).

Основной источник собственных доходов местных бюджетов – налоги. Структура налоговых доходов представлена в таблице 2.

Таблица 2.

Динамика структуры налоговых доходов муниципальных образований Вологодской области в 2005–2010 гг.,%

Из таблицы видно, что в дореформенном 2005 году весовые значения налогов отличаются от последующих лет. Так, в частности, на нет сошла роль налога на прибыль и акцизов в формировании местных бюджетов. Большая доля доходов в исследуемом периоде приходилась на налог на доходы физических лиц. Но поскольку он является федеральным, поступления в местный бюджет осуществляются не в полном объёме. Местные имущественные налоги не дают муниципальной казне ощутимую поддержку (от 8,7 до 14 % в исследуемом периоде). Такая налоговая структура бюджета не в силах обеспечить его сбалансированность и экономический рост территорий.

Актуальным остаётся вопрос укрепления налоговой базы местных бюджетов. Значительно сокращают доходную базу бюджетов муниципальных образований установленные на федеральном уровне льготы по местным налогам. В результате применения местными налогоплательщиками федеральных льгот сумма налога, не поступившая в бюджет, в 2007 году составила 189319 тыс. руб., тогда как по местным льготам – всего 5 тыс. руб. В 2009 году выпадающие доходы местных бюджетов увеличились до 290833 и 116 тыс. руб. соответственно. Эти цифры вызывают необходимость рассмотрения вопроса компенсации из федерального бюджета выпадающих доходных источников (отмена установленных на федеральном уровне льгот по местным налогам является неправильной). Как следствие, в бюджетах муниципальных образований отсутствуют средства для развития территорий.

Доля неналоговых доходов в отличие от роста в 2005–2008 гг., сократилась в 2009–2010 гг., но меньше, чем доля налоговых источников – на 0,6 %. В частности произошло сокращение по статьям: доходы от использования муниципального имущества, доходы от продажи активов (табл. 3).

Таблица 3.

Динамика структуры неналоговых доходов муниципальных образований Вологодской области в 2005–2010 гг.,%

Источник: расчёт по данным Казначейства РФ

Низкие показатели обеспеченности муниципалитетов собственными доходными источниками побуждают областное правительство широко использовать механизм горизонтального балансирования бюджетов, то есть выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных муниципальных образованиях посредством перечисления дотаций из фондов поддержки муниципальных образований (рис. 4).

Источник: расчёт по данным правовых актов органов местного самоуправления Вологодской области о местных бюджетах

Рис. 4. Динамика среднеобластной подушевой обеспеченности бюджетными доходами до и после выравнивания в 2005–2010 гг.,руб.

Как видно, учёт в доходах местных бюджетов области дотаций, переданных на выравнивание, повышает уровень среднего подушевого дохода в 1,3 раза.

При горизонтальном выравнивании минимальная бюджетная обеспеченность муниципального образования не должна существенно отклоняться от средней по всем муниципальным образованиям. В действительности в Вологодской области данное условие соблюдается: если в 2005–2007 гг. объём доходов бюджета наименее обеспеченного муниципалитета после выравнивания бюджетной обеспеченности составлял 27 % от доходов всех муниципалитетов на душу населения, то в 2009–2010 гг. это соотношение снизилось до 20 %, что свидетельствует о проведении более рациональной политики выравнивания в экономически нестабильной ситуации в регионе.

Ежегодно 40 % затрат областного бюджета приходится на оказание безвозмездной финансовой помощи муниципальным образованиям в виде дотаций, субвенций и субсидий. В доходах местных бюджетов Вологодской области трансфертные платежи составляли от 43 % в 2005 г. до 65 % в 2010 г. Почти половина из них представлены субвенциями на финансирование отдельных полномочий, делегированных органам местного самоуправления, 10–15 % приходится на дотации и 11–18 % составляет софинансирование расходов муниципалитетов в форме субсидий (рис. 5).