Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски

Экспорт капитала в зарубежные страны принимает формы не только инвестиций, но и кредитов, причем кредиты выдаются и зарубежным компаниям, и государствам. Именно этот аспект международного кредитования – кредитование зарубежных государств – является политизированным, так как подобные кредиты предоставляются в соответствии с внешнеполитическими приоритетами государства-кредитора.

Кредитование зарубежных правительств из частных или государственных источников существует уже сотни лет. Оно, в отличие от кредитования частного бизнеса, имеет две существенные особенности. Во-первых, предоставление кредита зарубежному правительству всегда является политическим решением правительства страны-кредитора, даже если технически кредит предоставляется частным финансовым учреждением. Во-вторых, существует проблема выплаты кредита. Государства отличаются от частных компаний тем, что не могут обанкротиться. С одной стороны, этого не может произойти, потому что теоретически государство может расплатиться за кредит своей собственностью (территорией, озерами, горами и т. д.), в юридическом плане это означает, что государство всегда остается теоретически платежеспособным, но с другой – невзирая на тяжелое финансово-экономическое положение, государство-должник сохраняет политический суверенитет и заставить его заплатить юридически невозможно. Времена «дипломатии канонерок» давно прошли, а международное право не предусматривает механизмов, обязывающих суверенное государство платить. Государство может объявить мораторий на платежи по внешнему долгу, даже дефолт, и сделать с этим ничего нельзя. Аргумент, согласно которому государство должно платить по кредитам с целью сохранить доверие инвесторов, чтобы не быть изгнанным с международного кредитного рынка, также несостоятелен. Исследования этого вопроса показали, что «плохая» кредитная история государства не является непреодолимым препятствием для его будущих заимствований [30] См.: Bulow J., Rogoff К. Cleaning up Third World Debt without Getting Taken to the Cleaners // Journal of Political Economy. 1990. Yol. 40. P. 155–178. . Государства, объявляющие дефолт, страдают от перебоев в международной торговле, от объявленных против них санкций, довольно часто испытывают внутренний политический кризис, но необратимых критических последствий для них не наступает.

Эти особенности кредитования зарубежного государства составляют существенный политический аспект в принятии решений о таком кредитовании.

Политическое вмешательство в вопросы кредитования зарубежных правительств принимает разные формы и проводится в разных контекстах. В США можно выделить несколько политико-экономических ситуаций, в которых американское государство активно вмешивается в вопросы кредитования зарубежных правительств.

Кредитование ключевых для внешней политики страны государств. Пример: СССР и Россия 1980—1990-х годов. Как правило, правительство страны-кредитора предоставляет кредиты по межгосударственной линии и рекомендует своим банкам предоставить также частные кредиты.

Кредитование с целью решить некие крупные проблемы национальной и мировой экономики. Пример: политика американской администрации в 1970-х годах по стимулированию кредитования американскими банками слаборазвитых стран. В то время нефтедобывающие Арабские страны стали размещать в американских банках свои доходы от возросших цен на нефть, а американская экономика находилась в рецессии и не могла «переварить» эти средства. Администрация Дж. Форда рекомендовала своим банкам использовать эти средства для кредитования правительств слаборазвитых стран. Такая политика помогла американским банкам сохранить и упрочить свои позиции на мировом финансовом рынке, а американская администрация получила дополнительные рычаги воздействия на многие государства «третьего мира».

Участие государства в процессе возврата (или списания) кредитов.

В конце 1980-х годов выяснилось, что многие слаборазвитые государства не способны выплачивать (а иногда и обслуживать) полученные ими в 1970-е годы американские кредиты. В 1989 г. министр финансов СШАТ. Брэдли выступил с планом решения этой проблемы. Его суть состояла в списании долгов, которое осуществлялось путем передачи (продажи) «плохих» частных кредитов международным финансовым институтам (Всемирному банку и МВФ), в результате чего основные финансовые потери переносились с частных американских банков на налогоплательщиков стран – участниц МВФ [31] Подробнее см.: Таттеп M.S. The Precarious Nature of Sovereign Lending: Implications for the Bradley Plan // Cato Journal. 1990. Yol. 10. №. 1. P. 239–263. . Администрация США активно участвовала в переговорах по реструктуризации советского и российского внешних долгов.

Для списания долгов беднейших стран была выработана особая программа, которая осуществляется в рамках G8. В 1996 г. Всемирный банк и МВФ выступили с Долговой инициативой для находящихся в серьезных долгах бедных стран (Debt Initiative for Heavily Indebted Poor Countries (HIPC Initiative)). Этот документ предполагал списание долгов беднейших стран на сумму 56 млрд долл. Эти программы получили одобрение в мире, в том числе были активно поддержаны папой римским в 2000 г., американская администрация придала им необходимый финансовый и пропагандистский масштаб.

Такого рода практика была продолжена в 2005 г., когда страны «большой восьмерки» согласились списать беднейшим странам от 40 до 55 млрд долл, долгов международным финансовым учреждениям – МВФ, Всемирному банку, Банку африканского развития. Списывались долги Ираку в 2004 г. и странам, пострадавшим от цунами в Индийском океане в 2005 г.

При рассмотрении вопросов о списании долгов развивающихся стран США применяют определенные политические принципы. Во-первых, выделяют две группы стран – HIPC (Heavily Indebted Poor Countries), которые могут рассчитывать на списание долгов, и остальные финансово более состоятельные страны, которым предлагается долги выплачивать. Во-вторых, США на практике применяют концепцию «грязных долгов» (odious debt). К этой категории американцы относят такие долги правительств развивающихся стран, которые а) были сделаны без публичного обсуждения и согласия народа той или иной страны; б) не могли содействовать повышению благосостояния или развитию страны; в) об обстоятельствах которых страна-кредитор знала. Такой подход позволяет, например, отнести почти все долги развивающихся стран Советскому Союзу к категории «грязных» и настаивать на их списании.

Ввиду высокой политизированности вопросов кредитования зарубежных государств, а также особенностей кредитования суверенов, которые часто предполагают реструктуризацию или списание долгов, вопросы кредитования следует рассматривать в едином комплексе с вопросами предоставления зарубежной помощи.