Ричард Овери - Сталин и Гитлер

Первая конституция Советского государства была опубликована в декабре 1922 года, но она мало значила для реальной деятельности государственных органов, поскольку коммунистическая партия играла ведущую роль и определяла и диктовала политику. Центральный комитет партии был основным источником власти, но на практике, в силу нерегулярности его заседаний, таковым был его политический подкомитет, или Политбюро, который и стал важнейшим элементом всей властной структуры. Образованное в 1918 году и состоявшее из пяти членов, Политбюро быстро стало площадкой, на которой обсуждались и принимались решения по важнейшим вопросам политики. К 1930 году число членов Политбюро увеличилось до десяти. В 1919 году был добавлен второй подкомитет, в функции которого входили организационные и персональные дела, – Оргбюро. В это же время был сформирован и партийный секретариат, состоявший из одного человека; в 1922 году число его членов было увеличено до трех, а Сталин был назначен старшим членом, или Генеральным секретарем. Эта структура сохранилась в неизменности до 1952 года, когда Сталин упразднил отдельные Политбюро и Оргбюро и заменил их единым Президиумом партии. На протяжении всего периода существования Советского государства подразумевалось, что Центральный комитет партии и подчиненные ему органы несут всю полноту ответственности за инициирование и одобрение вопросов политики, хотя баланс власти между партией и государством сместился со временем в пользу государства.

Формально конституционный порядок в стране в 1922 году представлял собой парламентскую республику, основанную на прямых и непрямых выборах. Люди избирали напрямую делегатов Съезда Советов союза; Съезд выбирал Центральный исполнительный комитет, состоявший из 500–600 делегатов, которые подразделялись на Совет союзов и Совет национальностей. Первый представлял все государство, а второй – состоял из делегатов, представлявших все основные национальности Советского Союза, избранных на пропорциональной основе. Съезд также выбирал Президиум, чей председатель автоматически становился главой Советского государства, и Совет народных комиссаров (эквивалент министерств), чей председатель становился премьером правительства страны. В 1920-х годах Совет состоял только из пяти человек, и восьми человек в 1936 году 22. Эта структура была усовершенствована в 1936 году в соответствии со сталинской конституцией, которая, по крайней мере, на бумаге, была образцом представительного государства. Съезд Советов был заменен на избираемый напрямую Верховный Совет, состоявший из двух законодательных палат, одна из которых включала делегатов со всего союза, другая – представителей всех национальностей. Обе палаты имели право законодательной инициативы, которая становилась законом после принятия простым большинством в обеих палатах. Верховный Совет, как и прежде, выбирал Президиум, и назначал или «формировал» (на языке конституции) Совет народных комиссаров, обладавшей высшей исполнительной и административной властью в стране. Президиум мог смещать комиссаров, но лишь по рекомендации председателя, смещение которого не было предусмотрено конституцией 23. В марте 1946 года народные комиссариаты был переименованы в министерства и председатель Совнаркома стал председателем Совета министров, у которого было шесть заместителей и более многочисленный кабинет, состоявший из министерских специалистов.

Гитлеровский рейх не удосужился создать и принять собственную конституцию; и на протяжении двенадцатилетнего периода его существования его основным законом оставалась республиканская конституция, ратифицированная в 1919 году в Веймаре. Прежняя структура государственных институтов рейха формально и в целом оставалась неизменной, хотя процессы принятия законов изменились радикально, и распределение полномочий изменилось настолько, что это фактически свело к нулю значение положений конституции. Результатом такого положения вещей стало возникновение «двойственного государства», концепция которого первоначально была разработана немецким юристом Эрнстом Френкелем в 1940 году, через два года после его побега из Германии в Соединенные Штаты. Этот дуализм сильно отличался от того, что было свойственно советской системе с ее разделением полномочий между партией и государством; национал-социалистическая партия никогда не имела центрального комитета или политического бюро, хотя играла все более важную роль в генерировании политики, ниспровергая государственную власть по мере наступления диктатуры. «Дуальное государство» представляло собой сочетание существующей конституционной структуры и системы чрезвычайных административных исполнительных органов, действовавших за рамками и вопреки установленным конституционным нормам. Третий рейх формально унаследовал парламентскую систему, которая основывалась на двух напрямую выбираемых законодательных палатах: рейхстаге, в который входили депутаты, представляющие граждан всей страны, и рейхсрате – национальном совете, состоявшем из представителей отдельных провинций, или земель, образующих Германское государство. Президента избирали в ходе прямых выборов, но его полномочия были ограничены. Ключевой политической фигурой был канцлер, которого назначал президент, но который был ответственен перед рейхстагом. Канцлер был одновременно и премьером и председателем кабинета министров, также подчинявшимся парламенту. Этот министерский аппарат с его разветвленной сетью бюрократических щупальцев продолжал существовать на протяжении всего периода диктатуры, однако реальный политический контекст, в рамках которого он функционировал, был существенно видоизменен.

Этот конституционный механизм был почти на грани коллапса задолго до прихода Гитлера к власти. Начиная с 1930 года почти ни одно решение правительства не получило необходимую поддержку парламентского большинства, в результате чего правительство должно было опираться не на поддержку рейхстага, собиравшегося редко, а на чрезвычайные указы, издаваемые президентом в соответствии с параграфом 48 (II) конституции. Парламент все еще имел полномочия отправить правительство в отставку, но назначение в январе 1933 года Гитлера без одобрения парламентским большинством стало показателем того, что существующая парламентская система больше не работала так, как создатели конституции изначально предполагали. После 1933 года сохранилась только конституционная оболочка. План национал-социалистов превратить рейхстаг в некое подобие консультативного сената (идея, которую Гитлер открыто обсуждал задолго до прихода к власти) был отклонен в 1934 году, и парламент технически оставался ответственным за законотворчество, хотя и утратил право законодательной инициативы и отказался от практики критики законопроектов 24. Между тем 30 января 1934 года был издан акт, позволявший правительству «создавать новое конституционное право»; вторая палата парламента – рейхсрат – была распущена Законом о преобразовании рейха, и в то же самое время все региональные парламенты утратили право издавать местные законы. Право издавать законы было, по Законодательному акту о передаче полномочий от 24 марта 1933 года, передано правительству. Самым неуклюжим образом «Закон о регулировании потребностей народа и государства» позволял правительству издавать законы по своему усмотрению вопреки конституционным нормам. Этот закон должен был действовать на протяжении четырех лет. Его принятие сопровождалось острыми дискуссиями среди конституционных законодателей, и, по мнению некоторых из них, сама формулировка закона не меняла конституцию, но приостанавливала ее действие. Между тем право инициировать и принимать законы было ключевым в сложившейся ситуации, поскольку в отличие от советской системы, где формально сохранялось разделение полномочий, германское правительство фактически сконцентрировало в своих руках как исполнительную, так и законодательную власть. Этот акт был провозглашен «Основным законом» нового режима, или, по определению ученого юриста Карла Шмидта, «временной конституцией». Прямое смешение исполнительных и законодательных полномочий стало свершившимся фактом 2 августа 1934 года, когда после смерти президента фон Гинденбурга был провозглашен закон о высшей государственной власти Германского рейха, позволявший Гитлеру взять на себя и роль президента без проведения прямых выборов. Таким образом, функции и президента, и канцлера были объединены в единой должности «вождя», Der Führer. Этот простой титул был принят в качестве «шапки» и содержался на всех бланках официальной корреспонденции Гитлера как главы государства (при этом вплоть до 1945 года чиновники канцелярии канцлера убедительно настаивали на добавлении «…и канцлера» на всех документах, которые они готовили ему на подпись) 25.