Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Кроме того, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Не менее важным вопросом является поиск механизмов, применение которых позволит повысить эффективность госслужбы. Все возможные механизмы лежат в плоскости воздействия на служащих, и нужно признать, что по характеру такое воздействие достигается двумя известными полярными мерами: «кнута» и «пряника». Других вариантов, к сожалению, нет, и об этом свидетельствует отечественная классика юридической мысли о путях достижения качества государственного служения. Эти пути достаточно просты. Воздействие на служащих приводит к повышению эффективности их службы, что положительно отражается на деятельности государственных органов. В поддержку такого механизма говорит то обстоятельство, что между служащим и государственным органом ставится знак идентичности. Это тот знак, который олицетворяет в лице каждого служащего все ведомство.

В современный период описываемые инструменты управления качеством государственной службы регламентированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названном законе отмечаются как гарантии стимулирования служащих, так и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Представляет интерес то обстоятельство, что эти же запреты в Федеральном законе «О противодействии коррупции» уже представлены как антикоррупционные меры.

Такой дуализм порождает вопрос: при соблюдении запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением службы, исчезают ли условия, способствующие коррупции? Конечно, нет, поскольку система запретов исключает лишь возможный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное отправление должностных обязанностей. Становится очевидным, что система запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы, не способна предотвратить случаи коррупции, которые не связаны с линией поведения служащих, направленной на инициирование коррупции.

В целом, на наш взгляд, антикоррупционные стандарты, призванные обеспечивать предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на функционирование данной сферы, не могут быть предметом теоретического моделирования, оторванного от реальности. Моделирование нужно для построения системы антикоррупционных стандартов в виде запретов и ограничений. В свою очередь, система запретов и ограничений должна определяться по результатам мониторинга правоприменения, основанного на анализе исполнения требований законодательства, на изучении мнения практикующих юристов, судебной практики, научной доктрины.

По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 15 ноября 2003 г. В настоящее время многие антикоррупционные стандарты, определенные в Модельном законе, устарели, потому что изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.

Безусловно, приводимые в пример ограничения и запреты не могут быть исчерпывающими и для полноты их определения в качестве действующих антикоррупционных стандартов требуется использование многофункционального участия законодателей, правоприменителей и ученых-юристов.

Для целей специального предупреждения коррупции, на наш взгляд, представляется актуальным установление запрета на принятие нормативных правовых актов без учета результатов антикоррупционной экспертизы. Подобная связь имеет прямые цели, а именно – исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут быть использованы государственными служащими и лицами, склоняющими их к коррупционному поведению.

Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.

Важную роль в данной дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., Национальных планах противодействия коррупции на 2010–2011 годы и на 2012–2013 годы, Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), вступившего в силу с 1 мая 2009 г.

В соответствии с положениями п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ одним из составляющих государственного контроля (надзора) является организация и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. При этом положениями ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлен закрытый и не подлежащий расширенному толкованию перечень оснований для внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);