Сергей Братановский - Проблемы совершенствования муниципальной службы в России

Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Итак, функция есть деятельность, работа. Однако какова природа этой деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться, что является функциями управления вообще и функциями муниципального управления в частности.

Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой, [38]экономической [39]и юридической [40]литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических [41]и диссертационных [42]исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления. [43]В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функции предприятия, функции организации управления и т. д. [44]

Известный французский экономист Дж. Обер Крие говорит о социальной функции предприятия, о функции-цели, функции-задаче, функции-операции, о функциях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и дополнительные функции. [45]

В.Г. Афанасьев функциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие решения, организацию, регулирование, корректирование, учет и контроль.

Г.И. Петров правильно рассматривает функции как составные части управления, но предлагает именовать первые “элементами” управления, учитывая, что самоуправление есть социальная функция. [46]Представляется, что замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы “размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, в частности ее стадии и методы.

В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целеустремленность».

Своеобразен подход В.А. Юсупова: “Функции управления можно охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость действовать определенным образом в определенных условиях”. Наряду с этим он вводит понятие “реализация функций управления”. Это – пишет он – “процесс материализации потенциальной возможности или необходимости, т. е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых различных формах”. [47]

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как “относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта”. [48]Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц.

Как правильно отмечает Ю.М. Козлов, функции управления вытекают непосредственно из его целей и определяются ими. [49]Следовательно, функции государственного управления непосредственно связаны и определяются целями, а значит и функциями государства. Таких же взглядов придерживается и Л.А. Морозова, которая среди признаков функций государственного управления выделяет непосредственную связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется через функции, а также направленность функций на выполнение задач и целей государства. [50]

Вместе с тем представляется, что раскрытие социальной природы функций органа управления не исчерпывается исследованием наиболее общих характеристик, вытекающих из сущности функций государственного управления. Это объясняется тем, что реально существующие функции органа управления производны от вполне определенных функций управления. В.Б. Аверьянов подчеркивает, что дифференциация функционального содержания государственного управления, будет иметь научную ценность лишь при условии методологически правильного и практически значимого основания, критерия такой дифференциации. В качестве такого критерия он предлагает детерминированность функций жизненно важными потребностями управляемого объекта. [51]Зная основные потребности любого управляемого объекта и взяв за критерий характер соответствующих этим потребностям целей (задач), он выделяет некоторые наиболее общие функции управления. Такими наиболее общими функциями управления В.Б. Аверьянов считает следующие: 1) функция обеспечения надлежащей организационной оформленности объекта; 2) функция обеспечения объекта целеполагающей (ориентирующей) информацией; 3) функция обеспечения объекта ресурсами и условиями, необходимыми для его нормальной деятельности; 4) функция обеспечения постоянной согласованности деятельности объекта.

Перечисленные функции соответствуют наиболее общим целям управляющего субъекта. Последние в свою очередь представляют собой, как уже отмечалось, блоки более конкретных задач, которые детализируют соответствующие цели. Следовательно, в зависимости от характера этих задач возможна дальнейшая градация функций управления.

Таким путем идут многие авторы. Например, Ю.А. Тихомиров функциями процесса управления считает: а) организацию управляющей системы, б) выбор целей, в) прогнозирование, г) планирование, д) информацию, е) решение, ж) организационную и массовую деятельность, а) контроль, и) оценку эффективности управления. Девять функций должны отразить процесс приведения в движение системы управления, охарактеризовать связи его элементов, которые охватывают решения, действия с информацией, планирование и т. д.. [52]

В классической монографии по менеджменту функции управления подразделяются на функции:

– стратегического планирования;

– планирования реализации стратегии;

– организации взаимодействия;