Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Эпоха Просвещенного абсолютизма в малой степени затронула общественно-политическое состояние Англии, тем более что в этой стране уже существовало то, к чему в других европейских странах только еще стремились: отсутствие сословных привилегий (т. е. равенство всех, даже короля, перед законом), свобода сельского населения (отсутствие крепостного права), подчинение церкви государству и веротерпимость.

Декларация прав, изданная парламентом при возведении на английский престол Вильгельма III (Оранского), определила права и взаимные обязанности короля, парламента и подданных. Она разрешила в пользу нации вопросы, бывшие предметом спора на протяжении всего периода острого политического и военного соперничества: король никого не мог освобождать от исполнения законов; для содержания войска требовалось разрешение парламента; члены парламента не могли подвергаться преследованиям за свои выступления в парламенте; за подданными закреплялась свобода выборов в парламент и право подавать королю и парламенту петиции.

Главным событием в организации системы управления страной стало образование парламентского министерства. В политический обычай страны вошла практика назначения министрами наиболее выдающихся членов партии, господствующей в палате общин. Силу закона получила также традиция ухода в отставку министерства, не имевшего поддержку большинства в нижней палате парламента. Таким образом, наиболее существенные права королевской власти перешли к парламентскому министерству, а само министерство стало зависеть от партии, господствующей в палате общин.

Особый «английский путь» развития также состоял и в том, что Англия гораздо дольше других стран обходилась без профессионального государственного аппарата в современном смысле слова. В английском праве чиновник рассматривался как гражданский «слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Министерства, правда, существовали еще с XVII в., но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции времен Людовика XIV или Людовика XV. Единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерства укомплектовывался на основе системы патронажа, т. е. личного покровительства.

Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало больших злоупотреблений, как это было во Франции, по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т. е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус; «премиальный», т. е. нерегулярный характер материального вознаграждения.

Служба, таким образом, была «почетной обязанностью» благородных людей, знаком доверия к ним со стороны английской Короны и общества и осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Англия, несмотря на унитарную форму правления, представляла собой в XVII–XVIII вв. административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугами английской Короны», а представителями местных сообществ, выполняющими «общественную работу» по их поручению и не подчиненными к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависело от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности и корпоративности. Этими качествами английская аристократия обладала в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Пруссии, России.

Другой причиной, по которой существовала подобная система, связана со спецификой англосаксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра бюрократии французского образца.

Такой «антикомандный» характер системы — следствие господства обычного права (common law). В этой системе, как известно, соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов и законов, не «сверху вниз», а наоборот, т. е. на основе прецедентов — индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам. Такой тип правоприменения имел существенное влияние на характер индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные, индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение.

Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе.

Под влиянием всех этих факторов английская бюрократия сложилась с характеристиками с менее жесткой и безличной индуктивной культурой, чем континентальная дедуктивная система. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу чиновника более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела. По сравнению с другими странами Европы культура Англии оказалась более личностной и менее бюрократической, чем в других странах, находящихся на сходном уровне развития.

Английская бюрократия черпала, таким образом, свою легитимность в персональных достоинствах отправлявших соответствующие функции лиц, в их относительной независимости от центра и опоре на общественное уважение, а также в прецедентной правовой системе.

1. Как проявлялся патримониальный принцип организации власти в западноевропейских монархиях на раннефеодальной стадии?

2. Что представлял собой двор правителя средневекового государства?

3. Как было организовано управление? Какие виды муниципальной бюрократии существовали в средневековых городах?

4. Как М. Вебер понимал «сословное господство»?

5. Как изменилась роль и функции чиновничьего аппарата в период сословно-представительной монархии?

6. Какие причины способствовали практике, когда королевские чиновники фактически или по закону превращались в собственников государственных должностей?

7. Какие идеи выдвинул Н. Макиавелли о роли правителя и его советников в управлении монархического государства?