Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

М. Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации. Он провел детальный анализ общих и специфических характеристик современного ему чиновного аппарата с формами управления в традиционном обществе, в которых акцентируемые черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления многие признаки рациональной бюрократии считались бы само собой разумеющимися.

Теоретически, как сформулировал М. Вебер в своих знаменитых 10 принципах «рациональной бюрократии», современный штаб управления должен состоять из отдельных чиновников, которые:

1) лично свободны и подчиняются власти лишь в отношении их безличных функциональных обязанностей;

2) имеют четко установленную иерархию должностей;

3) имеют конкретно определенную служебную компетенцию;

4) работают по контракту, следовательно (принципиально), на основе свободного выбора;

5) назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной квалификацией — в наиболее рациональном случае подтвержденной экзаменом и заверенной дипломом;

6) вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чаще всего и пенсионным обеспечением. Зарплата выдается согласно месту в иерархии. Чиновник всегда может оставить должность, хотя это и может быть обусловлено определенными обстоятельствами;

7) рассматривают свою службу как единственную или основную профессию;

8) четко представляют свою карьеру: «повышение» в соответствии или со служебным стажем или с заслугами, в т. ч. в зависимости от мнения начальства;

9) как должностные лица не могут присвоить ни должность ни доходы, связанные с ней;

10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю при исполнении своей должности.

Кроме десяти черт М. Вебер добавляет: точность, скорость, определенность, унифицированность, строгая подотчетность, сведение к минимуму трений, материальных и человеческих издержек.

В общих чертах «дух» веберовской рациональной бюрократии представляет собой:

1) формализм, востребуемый всеми, кто заинтересован в гарантировании личных прав и жизненных шансов, — иначе последовал бы произвол, а формализм — это путь наименьшего насилия;

2) склонность должностных лиц к материально-утилитаристской интерпретации своих задач управления на службе. Тенденция к материальной рациональности организации чиновничества находит поддержку со стороны всех тех подвластных подданных, кто не принадлежит к привилегированному слою.

М. Вебер понимал, что он изучает относительно новое социальное явление. Но как им было показано, некоторые из признаков рациональной бюрократии носили исторически уникальный характер и могли быть обнаружены уже в древнем Китае.

Ряд черт рациональной бюрократии впервые проявился в системе государственного управления в странах Западной Европы. К их числу прежде всего относится специализация чиновников. Кроме того, важным отличительным признаком современной бюрократии выступает отделение чиновника от собственности на средстаа управления, в результате которого получение должностным лицом средств к существованию зависит от государства (организации), что подчиняет его организационной дисциплине.

Специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

М. Вебер особо подчеркивает контрактно-договорной характер отношений между отдельным чиновником и государством в современном рациональном государственном аппарате.

Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, которая во многом определяет рациональный характер бюрократии.

В организации системы управления, по М. Веберу, выбор существует лишь между «бюрократизацией» и «дилетантизацией» управления. Весомым средством превосходства бюрократического управления оказывается: специальное знание, полная незаменимость которого диктуется современной техникой и экономикой производства благ.

В наиболее чистом виде бюрократическое господство осуществляется там, где во всей чистоте господствует принцип назначения чиновников. Иерархии избираемых чиновников, аналогичной иерархии чиновников назначаемых, не существует: уже одна дисциплина не может быть столь же строгой там, где нижестоящий чиновник может рассчитывать на избрание так же, как и вышестоящий, причем шансы первого не зависят от мнения последнего.

Правила, выявленные М. Вебером и выраженные в обезличенных нормах, законах, являются необходимым условием целерациональных действий, т. к. резко снижают зависимость личности от воли и произвола других людей, а также создают возможность выбора адекватных средств достижения поставленных целей, максимизируют ее поведение.

Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни современного общества.

Она создает фиксируемые, а потому предсказуемые ограничения поведения людей, которые каждый может учесть в своей повседневной деятельности. Человек оказывается более свободным в своем выборе, менее зависимым от воли любого другого человека, менее связанным личными симпатиями или антипатиями, а, следовательно, и более активным, творчески созидающим.

В «идеальном типе» бюрократии М. Вебер подчеркивал господство закона, а не людей. Таким образом, бюрократическая администрация означает осуществление контроля в обществе на основе знания и науки, что делает ее специфически рациональной.

М. Вебер упорядочил знание о бюрократии. Государственные организации перестали восприниматься, как бесформенная армия многочисленных служащих, как некое произвольное нагромождение учреждений и ведомств. Каждый государственный служащий, выполняя определенные функции, представал в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей управление обществом.

Вторая сторона веберовской концепции бюрократии состоит в том, что сама бюрократия рассматривается как статусная группа.

Статусное группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов и на основе которого у них формируются специфические общие ценности. Современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, безусловно, образует особый слой в обществе, занимающий привилегированное положение.

Совокупность взглядов и ценностей, характеризующих современное чиновничество, М. Вебер называл «кодексом чести». Помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевает гордость чиновников своей беспристрастностью, компетентностью, истинным пониманием национальных интересов.