С. Степкин - Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный

Положения Закона № 59-ФЗ распространены на юридические лица, а также иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.

И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке [84] Харинов И.Н. Государственный контроль за поставщиками публичных услуг в экономической сфере // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3. С. 71–78. .

Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия [85] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, № 3, 2010, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Российская газета, № 101, 28.05.1998, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Российская газета, № 293, 28.12.2005. , в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство [86] Постановления ЕСПЧ от 16.06.2005 по делу «Шторк (Storck) против Германии» (жалоба № 61603/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека, 2005, № 11, Постановление ЕСПЧ от 25.03.1993 по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.07.2012, № 31, ст. 4470. .

Так, Пенсионный фонд Российской Федерации относится к государственным учреждениям, и его деятельность подпадает под действие Закона № 59-ФЗ [87] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2310-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). . К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России» [88] Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29.01.2014 по делу № 33-1098/2014 // URL: http://oblsud.vol.sudrf.ru (дата обращения: 19.08.2020). , оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО [89] Федеральный закон от 29.06.2018 № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 29.06.2018. , а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам [90] Постановление Камчатского краевого суда от 19.12.2014 по делу № 4-А-387 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). , транспортное обслуживание населения [91] Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2013 № ВАС-1838/13 по делу № А43-15951/2011 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ [92] Определение Московского городского суда от 04.09.2013 № 4 г/6-9327/13 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). .

Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями [93] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). . Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ [94] Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2018 № 88-АД18-3, от 14.02.2019 № 88-АД19-1, от 15.02.2019 № 48-АД19-2, от 15.02.2019 № 88-АД19-2 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). .

В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, которое имеет конституционное право обращаться и направлять обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу [95] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 106, 15.06.2002. . Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») [96] Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 130, 08.07.1999. одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда) [97] Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61. . Следует также отметить, что депутат Государственной Думы не является должностным лицом и согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» [98] Указ Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 16.01.1995, № 3, ст. 173. к государственной должности не отнесен.