С. Степкин - Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный

– указывало на необходимость либо исключить порядок рассмотрения обращений в органы местного самоуправления из текста законопроекта, либо внести соответствующие изменения в статью 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [45] См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». ;

– указывало, что в законопроекте не содержится положений, определяющих, кто дает ответ на письменное обращение гражданина.

В заключении ответственного по законопроекту Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций указано: «Положительным моментом является то, что законопроектом четко регламентируется обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц объективно и своевременно рассматривать поступившие обращения граждан в соответствии с их компетенцией, принимать меры, направленные на восстановление нарушенных прав и свобод граждан, обеспечивать контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан».

В заключении соисполнителя по законопроекту Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству отмечается: «Законопроект направлен на урегулирование правоотношений, возникающих в процессе реализации гражданами Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав на их коллективные и индивидуальные обращения в государственные органы. В настоящее время указанные правоотношения регулируются Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII (с последующими изменениями и дополнениями) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». За время, прошедшее с момента внесения последних изменений и дополнений в названный Указ в 1988 году, он устарел, и в настоящее время его применение сопряжено с определенными трудностями. Предложенный федеральный закон направлен на учет изменений, произошедших за названный период в общественной жизни и в законодательстве, и будет служить улучшению механизма реализации прав и законных интересов граждан. Исходя из этого Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству концепцию законопроекта поддерживает».

При этом оба комитета Государственной Думы отметили необходимость доработки законопроекта ко второму чтению, и часть из их замечаний впоследствии была учтена.

После вступления в силу Закона № 59-ФЗ, изменения в него вносились нечасто: в 2010, 2013, 2014, 2015, 2017 и 2018 гг., и не являлись существенными.

1. Законом № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Безусловное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина является одним из главных критериев развития России.

Имея верховенство в законодательной ветви и прямое действие (статья 15 Конституции Российской Федерации), Конституция Российской Федерации закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления как лично, так и посредством направления индивидуальных и коллективных обращений (статья 33 Конституции Российской Федерации). По факту реализация данного права ложится в основу двух важнейших норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, – «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (статья 2) и «…единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3).

Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» статьи 72).

О непосредственном применении Конституции при осуществлении правосудия, Верховный Суд Российской Федерации дал разъяснения в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» [46] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Российская газета, № 247, 28.12.1995. .

Именно обращения граждан к субъектам публичной власти являются главным средством защиты и реализации их прав [47] Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. // – М., 2005. . Они способствуют выявлению ошибок и укреплению законности, получению информации о степени удовлетворенности граждан действиями органа или должностного лица, обеспечивают обратную связь, повышают эффективность работы органов власти и должностных лиц [48] Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59. .

Как утверждает А. В. Должиков, в нормах Конституции Российской Федерации нет указаний на возможные изъятия из нормативного содержания права граждан на обращения. В то же время установленный в законодательстве порядок реализации данного права можно трактовать двояко: как уточнение нормативного содержания и как вмешательство [49] Должиков А.В. Стакан наполовину полон или пуст? Вмешательство как форма ограничения конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 1. С. 80 – 112. .

А. В. Минашкин в своем исследовании указывает, что обращения граждан являются значимым источником информации, которая необходима для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства [50] Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 7. С. 37. .

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного в статье 33 Конституции Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан регулируются комментируемым законом. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что данный закон определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан [51] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1163-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сокова Вячеслава Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020). .