Т. Халилова - Государственная и муниципальная служба

Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на неклассных должностях.

Во второй половине XVIII в. при Екатерине II система, заложенная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ самой Екатерины II о дворянских вольностях Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия – дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России – Михаила Михайловича Сперанского. В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, предполагающий обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», в 1834 г. – «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 г. были введены изменения в «Табель о рангах» 10 10 Архипова Т.Г. История государственной службы в России. XVIII – XX вв. / Т.Г. Архипова, М.Ф. Сенин, А.С. Сенин. – М.: Высшая школа, 1999. С. 80 с. . В течение XIX в. утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности, включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении чиновником своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению.

Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отметить, что в ходе многочисленных реформ сложилась общероссийская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным органом – Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства – императору.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветсткой России. В практике ее деятельности следует выделить и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновничества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных служащих представительным органам власти, явления злоупотребления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание и др.

В советскую эпоху в сфере управления деятельностью государственного аппарата страны произошли кардинальные изменения, связанные прежде всего с насильственным изменением государственного строя, т.е. с Октябрьской революцией 1917 г.

Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. В соответствии с этим декретом упразднялись все сословия и сословные деления граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии ограничения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов; все соответствующие статьи действующих законов.

Большевики, придя к власти, сумели в довольно короткий срок создать дееспособную систему государственного управления. В Советском Союзе постепенно утвердился институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под неослабленным контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП(б) – КПСС и ее «наместников» (первых секретарей ЦК республик, обкомов) на местах. При этом в условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного, а трудового права.

Строительство государственного аппарата, подбор и расстановка кадров советских учреждений стали исключительной прерогативой партии. С середины 1920-х годов центральным органом управления советской государственной службой стал Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП(б). С этого момента и до отстранения КПСС от государственной власти реальными органами управления советским государственным аппаратом были организационные отделы комитетов партии – от райкома до Центрального Комитета. Именно они на подведомственной территории занимались отбором, подготовкой, расстановкой руководящих административных, хозяйственных и других кадров.

Однако следует отметить, что в советском опыте организации государственной службы наряду с очевидными недостатками и слабостями содержалось и немало рациональных элементов, к которым следует присмотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, первоначальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта: отрицание государственной службы как правового института, слабость и неразработанность нормативно-правовой базы деятельности государственного аппарата (при советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД; служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами: декретом СНК РСФСР в 1922 г. были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 г. Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов, гипертрофия классового подхода и государственной идеологии, полная закрытость государственной службы. Принцип равного доступа к государственной службе был изъят из практики.