Дэвид Борнштейн - Как изменить мир. Социальное предпринимательство и сила новых идей

В зависимости от конкретного процесса стоимость сокращения выбросов углеводородов на один фунт различается, причем нередко в сотни раз. В одном процессе стоимость такого сокращения составляет $100, а в другом – $1. «Пузырь» же – это определенные заданные рамки. Представьте, что завод находится внутри своеобразного «пузыря». Это общие объемы, на которые инженеры завода в соответствии с законодательством должны ограничить общие выбросы в атмосферу. Способы решения они могут выносить на рассмотрение, могут противопоставить один внутренний источник финансирования другому при условии, что конечный результат будет отвечать принятым нормам, а сэкономленные при этом средства пустить на внутреннее развитие.

Концепция «пузыря» не нова. Экономисты обсуждали ее достоинства многие годы, но все их рассуждения не выходили за рамки теории {78}. Когда в 1977 г. 33-летний Дрейтон пришел на работу в EPA, он решил реализовать эту теорию на практике. «Я пришел в EPA с ощущением того, что современная система охраны окружающей среды построена на политически несовершенном и ненадежном основании, – объяснил он. – И воздействие загрязнения окружающей среды на человечество будет только возрастать, пока не будет принято политическое решение».

Как представлялось Дрейтону, основная задача заключалась в том, чтобы сделать борьбу с загрязнением более привлекательной для бизнеса (существующая система регулирования не только не смогла создать подобные стимулы – она сдерживала эту работу). «И наконец, необходимо способствовать тому, чтобы промышленники во всем мире стремились искать новые, лучшие способы контроля над загрязнением, потому что тогда, по закону, все должны были бы использовать их и ни у кого не было бы конкурентных преимуществ», – объяснил Дрейтон.

«Пузырь» не должен ограничиваться одним заводом. В зависимости от поставленных целей он может охватывать все заводы штата, бассейна той или иной реки, побережья, государства или даже весь мир. Например, выбросы парниковых газов необходимо контролировать на глобальном уровне. Следовательно, требуется такая система, которая побуждала бы к поиску стратегий снижения воздействия парниковых газов в любой точке Земли, позволяла бы компании или привести в порядок фабрику, скажем, в штате Огайо или в Индии, в Калькутте, либо, в случае невозможности сделать это из-за слишком высоких затрат, профинансировать, например, кампанию по сохранению лесов в Гондурасе, которая, вполне возможно, обойдется в разы дешевле. Дрейтон считал, что для внедрения подобной системы необходима жесткая нормативная база.

Осуществлению на практике концепции «пузыря» мешало многое. Прежде всего, идея должна стать «продаваемой», однако многие экологи выступали категорически против использования рыночных инструментов для достижения целей государственной политики в области охраны окружающей среды. Противники компромиссов не понимали, что правительство обязано учитывать размер расходов на борьбу с загрязнением окружающей среды {79}. В программе защиты воздуха от загрязнения, разработанной EPA, многие видели финансовую воронку, способную затянуть и обескровить крупный бизнес и в итоге поставить под угрозу национальный бюджет. Тем не менее в 1979 г. концепция «пузыря» в борьбе с загрязнением окружающей среды стала частью экологической политики США. Брайан Дж. Кук в своей книге «Бюрократическая политика и регулятивные реформы: EPA и квоты на выбросы» подробно описывает, как Дрейтон с присущими ему упорством, способностью вербовать сторонников и мастерством отстаивал концепцию «пузыря», продвигал ее, менял принципы работы EPA и завоевывал плацдарм для продвижения этой идеи {80}. Но триумфа не последовало.

В январе 1981 г., после избрания Рональда Рейгана президентом США, Дрейтон ушел из EPA. В августе того же года он имел беседы с членом комиссии Сената по экологии, сотрудниками Административно-бюджетного управления и кадровой службы EPA, каждый из которых сообщил ему по секрету, что администрация Рейгана планирует «уничтожить EPA».

Администрация президента предложила провести секвестирование, которое в течение ближайшего года уменьшило бы бюджет EPA на две трети. Новый руководитель EPA Энн Горсак планировала кадровые изменения, в результате которых 80 % сотрудников штаб-квартиры EPA были бы уволены, понижены в должности или попали под реструктуризацию (само собой, это уничтожило бы наработанные связи, свело бы на нет весь накопленный опыт работы – все, что делало учреждение эффективным) {81}. Подробности задуманного были описаны в 3000-страничном плане, который сенатор передал Дрейтону, а также в многочисленных стопках документов, которые Дрейтон получил от сотрудников EPA.

Поработав в свое время заведующим отделом планирования и главным специалистом по бюджетным вопросам EPA, Дрейтон прекрасно понимал все последствия реализации плана администрации Рейгана. «По существу, они разрушали ключевые механизмы принятия решений, – пояснил он. – Они не могли выиграть борьбу политическими способами и собирались уничтожить учреждение бюрократическими методами. Это был очень умный ход. Законы не работают, если нет учреждения, которое следит за их исполнением». Сокращения бюджета начались именно тогда, когда EPA были особенно необходимы средства для реализации уже запланированного: в конце 1970-х гг. Конгресс принял ряд новых экологических законов, регулирующих использование и утилизацию токсичных загрязняющих веществ, и нагрузка на EPA фактически удвоились. С приходом в EPA Энн Горсак жизнь в агентстве стала невыносимой, началась игра на выживание {82}.

«Я не люблю конфликты, меня не вдохновляет оборона, – вспоминает Дрейтон. – Мне нравится быть созидателем. Я провел большую часть своей профессиональной жизни, создавая экологические учреждения на муниципальном, государственном и федеральном уровнях. То, что делала новая администрация, было незаконным и просто неправильным».

Дрейтон связался с репортером New York Times Филипом Шебекоффым, который написал статью, опубликованную на первой полосе газеты {83}. На следующий день материал на ту же тему опубликовала Washington Post {84}. И дело сдвинулось с мертвой точки. Дрейтон основал организацию под названием Save EPA и начал создавать в регионах сеть экологических менеджеров. Он организовал Комитет по экспертной оценке выявленных ими фактов, который вскоре отметил в США резкий спад правоприменительной практики и добровольного соблюдения норм и правил в области охраны окружающей среды. И то и другое указывало, что сокращение бюджета EPA отрицательно влияет на состояние окружающей среды.

Далеко идущие последствия сокращения бюджета, к сожалению, не сразу попали в сферу внимания прессы. Дрейтон собрал веские доказательства того, что сокращение бюджета к 1990 г. фактически удвоит силу воздействия загрязняющих веществ на американцев {85}. Осенью 1981 г. он проводил по шесть часов в день на телефоне, рассказывая обо всем этом журналистам, редакторам, экологам, призывая их писать статьи в своих газетах. Он призывал профессиональные журналы, например Chemical Week , признать опасность сокращения бюджета, убеждал, что при отсутствии эффективных органов экологического контроля компании, которые нарушают экологическое законодательство, будут пользоваться конкурентным преимуществом перед компаниями, которые добровольно выполняют экологические законы. Это приведет к увеличению выбросов промышленных предприятий и, как следствие, к гневной реакции общественности. Дрейтон также предупреждал, что программа Рейгана – Горсак может привести к фактическому уничтожению EPA, и тогда конкуренция в бизнесе будет иметь непредсказуемые последствия {86}. Он отправил доклад, подготовленный организацией Save EPA, политическим конкурентам Рейгана – демократам, приложив к нему замечания о том, как использовать слабости администрации Рейгана в вопросах охраны окружающей среды. В октябре 1981 г. Конгресс собрался для обсуждения проблем, связанных с охраной окружающей среды. Затем, в январе 1982 г., когда началась новая сессия Конгресса, Save EPA перешла в наступление.