Сергей Братановский - Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)

8. Последнее, на чём следует остановиться – это некоторые общие вопросы оценки и подтверждения соответствия. В новом пункте 9 статьи 16 Закона странным с точки зрения русского языка образом сформулирован тезис о том, что продукция (в том числе здания и сооружения) должны признаваться соответствующей требованиям регламентов на основании подтверждения соответствия её требованиям стандартов и (или) свода правил. Как известно, под термином «подтверждения соответствия» закон понимает сертификацию и декларирование. Строго говоря, из текста можно сделать вывод о том, что сертификация зданий и сооружений или декларирование их соответствия после принятия столь общих регламентов станут необходимыми во всех случаях. А это новая большая и ненужная нагрузка на строительный бизнес. Снова не учтено, что процедуры сертификации и декларирования, установленные Законом «О техническом регулировании», применительно к термину «подтверждения соответствия» основаны на принципах, которые отработаны и применяются в мировой практике для промышленной продукции. В строительстве применяют такие формы оценки соответствия зданий и сооружений, как экспертиза проектной документации, строительный контроль, государственный строительный надзор, приёмка законченного строительством объекта в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ.

Механический перенос на здания и сооружения принципов подтверждения соответствия, отработанных для промышленной продукции, приведёт лишь к дублированию процесса приёмки строительного объекта при вводе его в эксплуатацию, дополнительным затратам времени и средств.

Как представляется, в Федеральном законе «О техническом регулировании» установлен ряд обоснованных принципов осуществления деятельности по аккредитации и сертификации. Но нет административно-правового механизма, который обеспечивал бы соблюдение этих принципов, как нет и общего требования о необходимости добросовестного выполнения своих обязанностей органами по сертификации и испытательных лабораторий, включая и реальную ответственность этих организаций. Нет ничего этого и в новом законе. Между тем проблемы такого рода нарастают, чему в немалой степени способствует отсутствие в законе этих механизмов.

Нельзя, например, на законных основаниях отказать органу по сертификации в аккредитации его для работы одновременно в сельском хозяйстве, строительстве, образовании и ещё в десятке отраслей, хотя понятно, что качества в работе такого органа не будет. Нельзя отказать в регистрации системы добровольной сертификации, если по форме представлены все необходимые документы, даже если за этими документами ничего реально не стоит. Да и зачем стараться что-то создавать, если по закону любая система может работать без регистрации, не соблюдая никаких правил, или по собственным достаточно вольно составленным правилам. Прекратить деятельность недобросовестно работающего органа по сертификации или системы сертификации тоже практически невозможно, а поэтому и нет таких прецедентов.

Казалось бы, что механизмы обеспечения принципов сертификации ответственность соответствующих организаций могли быть определены в последующих организационно-правовых документах. Но права утверждения таких документов закон никому не предоставил и обязанностей по разработке (за исключением порядка аккредитации) не установил.

Последние четыре года аккредитация и сертификация в стране вообще проводились без юридически оформленных правил. И вот новым законом от 1 мая продлено опять-таки на неопределённый срок до разработки соответствующих технических регламентов действие старых правил обязательной сертификации, основанных на Законе 1992 года «О сертификации продукции и услуг», хотя они и не учитывают многих сегодняшних реалий. Об обеспечении качества работ по добровольной сертификации в законе ничего не говорится. По сути, замораживается работа по совершенствованию правовых основ сертификации, хотя делать это можно и нужно независимо от наличия технических регламентов. Учитывая продолжающиеся последовательно ограничения в деятельности надзорных органов (вместо улучшения их работы), всё это идёт не в пользу безопасности и качества. [97]

Следующий уровень структуры градостроительного законодательства федерального уровня после законов занимают указы Президента. В настоящее время их принято около тридцати. Так, например, в Указе Президента РФ от 1 августа 2000 г. N 1418 «Вопросы федеральной службы специального строительства Российской Федерации» [98]определяются цели, задачи и полномочия указанного федерального органа исполнительной власти, фиксируются нормы организационно-структурного построения.

Нижестоящий уровень иерархии градостроительного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в сфере градостроительной деятельности. К наиболее важным из них следует отнести Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2000 г. N 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации», [99]Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 «Об утверждении Положения о федеральной службе земельного кадастра России», [100]Постановление Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства», [101]Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков», [102]Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона „О техническом регулировании”, [103]Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 «О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию», [104]Постановление Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 «Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию». [105]

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере градостроительной деятельности (бывших и ныне функционирующих).. [106]

Нормативно-правовые акты указанных органов принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Так, Министерство регионального развития РФ правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, строительных предприятий и организаций с гражданами, иными предприятиями, учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства Такие акты принято называть общеобязательными, и все они подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобязательные нормативно-правовые акты Минрегиона России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие данной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права – регулировать общественные отношения.