Владимир Якунин - Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

Между тем, задавать такой вопрос следует до, а не после легитимизации политического решения в виде нормативного акта. Только в этом случае сам документ будет, как и должен, служить основой для достижения заявленных целей. Сейчас же ситуация такова, что формально цели заявлены, решения приняты, однако вопросы – кем и за счет чего будут реализовываться решения – остаются без ответа.

Еще один пример. В процессе реализации ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)» [109] СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895. в 2003 г. наблюдалось значительное отставание объемов финансирования за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. И одной из главных причин явилось то, что инвестиционная программа МПС России была принята после утверждения ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 гг.) с показателями, более чем вдвое меньшими показателей Программы. По объективным причинам уменьшение объемов финансирования произошло по подпрограммам «Автомобильные дороги» и «Гражданская авиация» [110] 16 октября 2003 года в Министерстве транспорта Российской Федерации состоялось очередное заседание Совета директоров дирекций Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (20022010 годы)» // Официальный сайт Министерства транспорта РФ, http://www. mintrans.ru/pressa/RTM/Novosty_031023.htm. .

Сказанное, прежде всего, акцентирует внимание на том, что постановка любых, тем более масштабных, целей всегда должна опираться на реальные, а не на гипотетические ресурсы. На этой основе необходимо выстраивать и новые векторы стратегии транспортного развития, соответствующие российскому потенциалу и возможностям участия в мировых экономических процессах.

Все эти примеры демонстрируют уязвимость существующих государственных политик в части их реализуемости. И, как показывает анализ, основные проблемы заключаются в недостаточно качественном подходе в части, касающейся выбора альтернативных вариантов и проектирования решений. На практике при выборе и принятии государственного политико-управленческого решения политические лидеры и управленцы могут руководствоваться разнообразными соображениями, но редко при этом основой служит научный и системный подход.

Фундаментальная задача повышения качества государственного управления, как нам представляется, не может быть решена без ясного понимания того, каковы же цели самого государственного управления. Представляется очевидным, что любая рациональная цель определяется необходимостью получения неких содержательных позитивных качеств или результатов в отношении объекта управления. Позитивность результатов – продукт субъективной оценки, вне присутствия субъекта невозможны оценка и определение меры позитивности, следовательно, получение позитивных результатов является субъектно-определенной задачей. А значит, исходной точкой в реализации целеполагающей функции государственного управления являются интересы и субъекты – носители интересов. Ценности же, в свою очередь, представляют собой основу формирования интересов, поэтому восприятие и целенаправленное формирование ценностных компонентов должно стать неотъемлемой частью выработки и реализации долгосрочных государственных политик.

Таким образом, формируется алгоритмическая цепочка целеполагающей деятельности: ценности – потребности (интересы) – цели – задачи. Эта цепочка иллюстрирует основу ценностно-целевого подхода, призванного обеспечить направленность, последовательность, эффективность государственной политики и управления.

Первым звеном в вышеприведенной цепочке выработки согласованного массива государственных политик стоит мониторинг групп интересов. Государство можно рассматривать как статичный субъектный конгломерат в пределах довольно коротких промежутков времени, но если в демократическом государстве стоят задачи наиболее эффективного постоянного обеспечения интересов своих граждан, то необходимо учитывать динамику общественного развития.

Так, сегодня в мировой практике регулирования общественного развития вопросы о долгосрочном планировании приобретают особую актуальность, в то время как повышение эффективности госрегулирования социальных процессов с середины 90-х гг. XX в. становится предметом пристального внимания международных организаций. Так, XII совещание экспертов, посвященное Программе ООН в области государственного управления и финансирования, предложило использовать при разработке государственных программ «стратегию синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала» [111] Making the Position of Governments in the Field of Politics Stronger // The 12th Conference of Experts of UNO on the Point of State Management. N. Y., 1995. . Речь идет, по существу, о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на 5-10-летние циклы. Эксперты предлагают делать акцент именно на долгосрочном планировании, мыслить категориями «крупных стратегий и больших начинаний» [112] Василенко И. Новые подходы к разработке государственных программ: рекомендации экспертов ООН // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 6. .

В России же в настоящее время отсутствует даже прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, на основе которого Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая во временном масштабе электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, способна снизить субъективный фактор приходящих и уходящих лидеров или политических движений, привнести искомую предсказуемость и устойчивость в деятельность, связанную с выработкой и реализацией государственных политик России [113] Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Ахметзянова И.Р., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Тимченко А.Н. Политико-правовые источники и основания формирования и реализации государственных политик в России. М., 2006. .

В свою очередь, принятие долгосрочных стратегий в рамках конкретных видов государственной политики (в данном случае транспортной) должно основываться на концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Так, например, Транспортная стратегия Российской Федерации основывается на прогнозах состояния экономики и социально-экономического развития страны и ее регионов на среднесрочную и более отдаленную перспективу. Но, как уже было сказано выше, прогнозов на более отдаленную перспективу сейчас нет; в то время как Транспортная, Морская, Энергетическая доктрины до 2020 г. уже приняты и действуют.