Генри Киссинджер - Годы в Белом доме. Том 1

Если ключевые решения принимаются неформально на неподготовленных встречах, тенденция быть обязанным президенту и сотрудничеству с коллегами того, кого это касается, может исказить определение подлинного выбора. Это казалось мне проблемой в принятии решений в администрациях Кеннеди и Джонсона. С другой стороны, если процедуры принятия решения становятся излишне формализованными, если президент настолько смиренен, что подчиняет свое суждение бюрократическому консенсусу, – как случалось в администрации Эйзенхауэра, – тогда опасность заключается в том, что на практике у него останется только один выбор между одобрением или неодобрением одного рекомендованного курса. А поскольку ему не говорили об альтернативах или последствиях в случае неодобрения, такая система приводит к смещению в сторону наименьшего общего знаменателя. Жертвуется цель ради административной эффективности. Пар может выпускаться в виде отдельных приступов своеволия президента, имеющих целью убедить остальных (и самого себя) в своей правомочности, но такие беспорядочные вспышки должны быть нечастыми, поскольку его отказ принять согласованную рекомендацию лишает его оперативной альтернативы.

Мне казалось существенным предоставление президенту возможности делать действительный выбор, не только устанавливать подлинный авторитет президента, но также и укреплять его лидерство, давая ему чувство уверенности в своих силах, которое проистекает из понимания того, что он рассмотрел все состоятельные альтернативы. Предоставление на усмотрение президента как можно более полного комплекта решений на выбор и их вероятных последствий было поистине главной работой советника по национальной безопасности. Ни один президент не может избежать провалов по тем или иным проблемам в какие-то периоды его президентства; я никогда не хотел бы, чтобы говорили, что они произошли из-за событий, которые предвидели, но не рассматривали. С помощью Мортона Гальперина, молодого коллеги по Гарварду, и генерала Эндрю Гудпастера, бывшего советника президента Эйзенхауэра, я приступил к работе.

Генерал Гудпастер был закреплен за аппаратом Никсона переходного периода на временной основе, по выходу в отпуск с основной работы в качестве заместителя командующего в Сайгоне. Он помогал управлять системой СНБ во время части президентства Эйзенхауэра и привлек внимание Никсона именно в этом качестве. Доктор наук по внешнеполитическим вопросам Принстонского университета, он принадлежал к новому поколению старших офицеров, просвещенных (если можно так сказать) аспирантской учебой в гражданских университетах. Сочетание военной подготовки и научных изысканий может зачастую создать такой методологически системный стиль, который будет на грани с педантизмом, но может также дать перспективу более широкую, чем у других старших офицеров. Возможно, что военные переоценивали академическую гибкость Гудпастера, а ученые были в восторге от феномена генерала-интеллектуала. Факт оставался фактом: генерал Гудпастер был человеком с огромным опытом, высокой чести и значительных способностей.

К концу декабря 1968 года я был готов представить мои рекомендации новоизбранному президенту. 27 декабря направил ему памятную записку, содержавшую рассуждения о сильных и слабых сторонах предыдущей системы, как их видел: гибкость, но и периодическая неупорядоченность неофициальных процедур Джонсона; формализм, но также и негибкость структуры при Эйзенхауэре, которая давала президенту консенсус со стороны бюрократии, но не давала реального выбора. Наша задача, по моему утверждению, заключалась в том, чтобы сочетать лучшие качества двух систем: регулярность и эффективность работы Совета национальной безопасности вкупе с процедурами, которые обеспечивали бы рассмотрение президентом и его высшими советниками всех реалистических альтернатив, издержки и преимущества каждой, а также отдельные взгляды и рекомендации всех заинтересованных ведомств. Совет национальной безопасности должен быть подкреплен в виде структуры подкомитетов. Как и сам Совет, эти подкомитеты должны включать представителей всех соответствующих ведомств; их задачей стала бы выработка анализа политики, в который входили бы факты, проблемы и варианты выбора. Межведомственные группы по разнообразным предметам должны возглавляться заместителем государственного секретаря или (в случае необходимости) заместителем министра обороны. Как это было во времена Эйзенхауэра, советник президента по национальной безопасности стал бы председателем группы по обзору, которая будет просматривать эти межведомственные документы перед тем, как их представить полному составу СНБ под председательством президента.

В конце моей памятной записки появилась вполне безобидная фраза: «Тщательно проработанный механизм СНБ делает ненужным продолжение функционирования главной межведомственной группы». Это предложение упразднить главную межведомственную группу послужило началом огромного бюрократического скандала, первого в новой администрации. Как ни казался этот спор эзотерическим, затрагивающим лишь посвященных в это дело людей, тот факт, что он имел место, говорил многое о стиле новоизбранного президента, а его результаты оказали влияние на восприятие иерархии в рамках правительства на протяжении всего президентства Никсона.

Главная межведомственная группа (ГМГ – на бюрократическом жаргоне) была создана в 1967 году. Она состояла из высокопоставленных официальных лиц правительства на уровне несколько ниже уровня кабинета министров – заместителей государственного секретаря, министров обороны и финансов, заместителя директора Центрального разведывательного управления и председателя объединенного комитета начальников штабов. Ее возглавлял заместитель Госсекретаря. Роль ГМГ состояла в рассмотрении вариантов, представляемых Совету национальной безопасности, и отслеживании хода реализации достигнутых решений. ГМГ контролировала работу ряда межведомственных групп, касающихся ситуации в различных регионах мира; их также возглавляли представители Государственного департамента. Само собой разумеется, что Госдепартамент рассматривал такую структуру как крупный бюрократический успех, потому что формально благословлялся приоритет Госдепартамента во внешней политике. В равной мере предсказуемым было недовольство всех остальных ведомств. Никого не волновало, что Совет национальной безопасности редко собирался при администрации Джонсона, а в силу этого у главной межведомственной группы было мало работы. Не имело значения и то, что контроль над исполнением решений, принятых на завтраках по вторникам, оказывался вне компетенции структуры ГМГ. Для Государственного департамента его приоритет, каким бы мелким и формальным он ни был, являлся решающим символом. Тут все было правильно, учитывая вашингтонскую тенденцию выдавать внешнее проявление власти за реальную власть.