Евгений Примаков - Встречи на перекрестках

Четвертое.Существует проблема соотношения между собственностью федеральной, региональной и муниципальной. Мы нередко слышали от представителей регионов: отдайте нам в собственность то или это. Мне представляется, что нельзя отвергать такую постановку вопроса, и по этому поводу я пришел в противоречие с господствовавшей в Мингосимущества точкой зрения, согласно которой не следует допускать передачи федеральной собственности регионам.

Однако внутренний передел государственной собственности (а собственность субъектов Федерации и собственность на федеральном уровне имеет единый государственный характер) не может быть самоцелью. Истинная цель – повышение эффективности производства, создание лучших условий для функционирования различных предприятий и учреждений. Если власти на местах могут лучше решить эти задачи, то следует в каждом конкретном случае рассматривать их участие в управлении или в акционерном капитале принадлежащих государству предприятий и учреждений.

Но при этом совершенно ясно, что органы власти на местах – речь идет не только о субъектах Федерации, но и о властях, представляющих муниципальную собственность, – должны брать на себя определенные, зафиксированные в соглашениях обязательства. Возможно, следует передавать часть или полностью государственные пакеты акций на таких предприятиях под залог собственности, а также под гарантии инвестиций и занятости. Речь идет, очевидно, не только о предприятиях. На места можно было бы передать многие, не все, естественно, – некоторые из них имеют общенациональное значение, – театры и музеи.

Так что к «Храму» ведут разные дороги. Роста эффективности предприятий и сферы услуг можно добиваться не только приватизацией государственной собственности, но и ее перераспределением.

Пятое.Среди проблем федерализма особое место занимает соотношение финансовых потоков из центра и из субъектов Федерации. Больше всего, пожалуй, споров вызывает практика трансфертов, то есть переводов из федерального бюджета в бюджеты дотационных субъектов Российской Федерации. Ныне существующие критерии, по которым определяются размеры трансфертов, несостоятельны. Об этом мы говорили на заседании правительства. Министерству финансов было поручено найти пути исправления негодной практики определения трансфертов, как говорится, «на глазок». Не должны иметь места и приводить к необоснованным решениям ни субъективизм центра в этом вопросе, ни лоббирование отдельных субъектов Федерации.

Нам не удалось за небольшой срок надежно привести дело к тому, чтобы в основе расчетов трансфертов лежали реальные доходы на душу населения, стоимость потребительской корзины, а также географические, инфраструктурные и иные особенности того или иного региона.

Не продвинулись мы и в другом, альтернативном направлении. На заседаниях президиума правительства и узких совещаниях с заместителями не раз обсуждалась возможность вообще отхода от трансфертов в их нынешнем виде. Дотационный субъект Федерации получает на определенное число лет, скажем на три года или на четырехлетний период (от выборов до выборов властей), фиксированную ставку на пополнение доходной части федерального бюджета. Она составляет разницу между двумя встречными финансовыми потоками (трансфертами и налоговыми отчислениями в госбюджет), определенную как средняя за тот же предшествовавший срок. Все заработанное и собранное сверх этого остается в распоряжении региона и служит развитию его экономики. Естественно, что на месте заинтересованы в увеличении этой суммы – вот где серьезный резерв и в увеличении сбора налогов. Отчисления в госбюджет пересматриваются в сторону увеличения после истечения фиксированного срока, но опять-таки исходя из необходимости стимулировать рост реального сектора экономики на местах.

Эту схему в беседах со мной поддержал целый ряд губернаторов. Но против нее решительно возражали многие в центре, в том числе в правительстве. Возможно, некоторые из возражавших уповали на то, что трансферты являются серьезным инструментом воздействия на дотационные субъекты Федерации.

Так или иначе, но правительство – это в том числе и моя вина, так как рассчитывал, что успею сделать, а не успел, – радикально не пересмотрело практику трансфертов. Ничего не сделано в этом отношении и преемниками. А во время выборов в Государственную думу в конце 1999 года кремлевская администрация имела возможность использовать трансферты, бюджетные ссуды в качестве средства давления на руководителей республик, областей, краев, заставляя их организовывать выступления против или в поддержку определенных движений и партий.

Если говорить об общей направленности инвестиций из федерального бюджета, то они, несомненно, должны служить выравниванию сложившихся территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития. Это их главная цель. Но изъятие средств у «доноров» не должно тормозить их развитие. Принцип «всем сестрам по серьгам» – передача средств на потребление дотационным регионам, – несомненно, приведет к торможению экономического развития страны в целом.

Поучительно в этом отношении положение в мировом хозяйстве. Резко отличаются друг от друга «золотой миллиард» – как многие называют промышленно и научно-технически развитые страны с общим населением, составляющим миллиард людей, – и весь остальной мир. Ликвидация увеличивающегося разрыва между ними становится одной из главных проблем XXI века. Однако совершенно ясно, что задачу нельзя решить за счет простого перераспределения доходов. Гуманитарная помощь отстающим странам имеет место, но главное направление хотя бы относительного выравнивания уровней развития – в производственной кооперации стран «золотого миллиарда» с остальными.

Характерен также пример Германии, где признали серьезной ошибкой практику выравнивания уровня жизни в различных землях за счет передачи на потребление «отстающим» средств, отбираемых у тех, кто преуспевает в экономическом развитии. От такой практики отказались.

В сложившихся условиях особое значение приобретает контроль над целевым использованием средств, переводимых в субъекты Федерации из федерального бюджета. Это переплетается с не менее важной проблемой обоснованности формирования расходной части региональных бюджетов (в том числе муниципальных). На местные бюджеты выпадают выплаты от 60 до 80 процентов медицинским работникам, учителям, работникам культуры. Подчас эти выплаты осуществляются по «остаточному» принципу в расчете на то, что центр все равно «добавит».

Многие на местах хотят больше полномочий по расходам. Представляется, что нужно говорить не только об этом, но и о полномочиях по доходам, об ответственности за их пополнение.