Николай Павленко - Екатерина Великая. 3-е издание

Вторым источником, использованным Екатериной при составлении «Учреждений о губерниях», были записи прожектеров, делившихся соображениями, как должна быть реформирована областная администрация.

Накануне реформы Россия была поделена на 23 губернии, реформа довела их число до 50. Изменились критерии деления на губернии. Прежнее деление учитывало этническую общность населения, некогда представлявшего независимые государственные образования (например, Казанская, Астраханская губернии) или территории, заселенные в результате колонизации (Азовская, С.-Петербургская губернии). Но подобный принцип приводил к игнорированию численности населения, что при одинаковых штатах губернской администрации пагубно отражалось на эффективности ее деятельности. Так, в Московской губернии проживало 2230 тысяч жителей, в то время как в Архангельской их насчитывалось всего 438 тысяч, то есть почти в пять раз меньше.

При проведении областной реформы и делении страны на административные единицы Екатерина руководствовалась численностью населения: 300–400 тысяч жителей составляли губернию, а 20–30 тысяч — уезд. Провинция исчезала.

Подобный критерий деления территории тоже имел недостатки: не учитывались особенности экономики региона, его тяготение к издавна сложившимся торгово-промышленным и административным центрам, игнорировался национальный состав населения — территория Мордовии, например, была поделена между Пензенской, Симбирской, Тамбовской и Нижегородской губерниями. Реформа кромсала территорию страны, как бы резала «по живому телу».

Реформа, упразднив провинцию, все же сохранила трехчленное деление областной администрации. Ее возглавлял генерал-губернатор или наместник, в подчинении которого находилось две-три губернии с губернаторами во главе. Губернии делились на уезды.

В результате проведения областной реформы, затянувшейся на целое десятилетие (1775–1785), были пересмотрены границы как губерний, так и уездов. Из Московской губернии было образовано несколько: Московская, Калужская, Тульская, Ярославская, Владимирская, Костромская. Бывшие провинциальные центры были объявлены губернскими. Сложнее обстояло с поисками уездных городов. Уездный город должен был удовлетворять многим требованиям: находиться в центре уезда, не принадлежать частному лицу или монастырю, к нему экономически должна тяготеть близлежащая округа. У устроителей губерний и уездов была еще одна забота, которую откровенно сформулировал владимирский наместник граф Р. И. Воронцов. «…Не столько наблюдал я регулярную фигуру округи, — доносил он императрице, — сколько о том, чтоб во всякой округе было довольное число дворян, могущих отправлять уездные и земские службы, чтоб одного помещика деревни не были разделены по другим уездам, а сколько можно заключалось бы в одной округе, и чтоб предписанное число душ (20–30 тысяч жителей. — Н. П.) наполнено было» [171] Клокман Ю. Р. Социально-экономическая история русского города. М., 1967. С. 26. .

За время проведения областной реформы было объявлено 215 новых городов. Значительная часть их и по внешнему облику, и по роду занятий населения напоминала скорее деревню, чем город. Так, в Звенигороде «купечество никаких ремесел и промыслов не имеет, кроме земледелия, и то в небольшом количестве». Особенно заметно было отсутствие признаков городской жизни в городах, объявленных уездными центрами Воронежской губернии; жители здесь продолжали заниматься земледелием, скотоводством, огородничеством и садоводством. Такие города Калужской губернии, как Одоев, Лихвин, Мещовск, Серпейск и Мосальск, по словам наместника Кречетникова, «не соответствовали своему званию, ближе к виду деревень».

Изменение областных и уездных границ, разукрупнение старых губерний и уездов сопровождались появлением новых структур и должностей в губернской и уездной администрациях. Новой должностью был наместник, или генерал-губернатор, начальствовавший над двумя-тремя губерниями: он являлся надзирателем за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества. В его обязанности входила также забота о своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник «без суда да не накажет никого, преступников законов и должностей да отошлет куда для узаконения ему для суда». Приезжая в одну из столиц, наместник мог заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества.

Должность наместника обставлялась огромным внешним почетом: ему полагался конвой, адъютанты и по одному молодому дворянину от каждого уезда. Торжественностью обставлялся его выезд, а также приемы.

Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, в котором председательствовал губернатор; членами правления являлись два советника. Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды.

Вторую строку в списке губернских учреждений занимала Казенная палата, ведавшая доходами и расходами, промышленностью и торговлей губернии. Важность этого учреждения подчеркивалась тем, что возглавлял его вице-губернатор.

Далее следовали две судебные палаты — Палата гражданских дел и Палата уголовных дел. Обе палаты являлись высшими судебно-апелляционными инстанциями. Постановление Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска была не менее 500 рублей.

Реформа вводила ряд новых учреждений, аналоги которым отсутствовали в структуре администрации предшествующего времени. К ним в первую очередь относится Приказ общественного призрения — наиболее яркое проявление политики просвещенного абсолютизма в проведении областной реформы. Председательствовал в Приказе сам губернатор. Новому учреждению были подведомственны школы, больницы, богадельни, сиротские дома, дома для умалишенных. Правительство выделяло на все эти нужды сравнительно небольшую сумму — 15 тысяч рублей в год и рекомендовало проявлять Приказу инициативу в привлечении средств благотворителей и меценатов.

Принципиально новым учреждением, тоже порожденным политикой просвещенного абсолютизма, являлся Совестный суд, стоявший особняком среди судебных учреждений. Он состоял из шести заседателей — по два от каждого из трех сословий: дворян, горожан и незакрепощенных крестьян. Руководил Совестным судом судья, назначенный наместником. Совестный суд, с одной стороны, должен был смягчать жесткость закона, а с другой — восполнять его отсутствие. Главная его задача — примирение тяжущихся сторон. Если примирение не состоялось, то дело передавалось обычному суду.