Федор Лукьянов - Мир на взводе: пружина разжимается

Еще одной отличительной чертой гибкой многосторонности является ее неформальность: вместо обязательных для соблюдения соглашений предпочтение отдается добровольным обязательствам. После двадцатилетия бесплодных переговоров по договору, долженствующему прийти на смену Киотскому протоколу, стороны по Рамочной конвенции об изменении климата ООН (РКИК) приняли на вооружение более свободную систему, основанную на принципе «обещай и проверяй». Одобренный на Конференции по изменению климата в Лиме в декабре 2014 года, этот подход предоставляет государствам право самостоятельно определять размер своего вклада в усилия по сокращению выбросов в атмосферу. Стороны договорились публиковать в Интернете данные о своих «планах в отношении вклада страны», позволяющие прочим участникам (а также ученым) оценить их воздействие. Нечто подобное предполагает и процесс, запущенный встречами на высшем уровне по проблемам ядерной безопасности: от национальных правительств ожидают, что они прибудут с «корзинками добровольных приношений» в виде отдельных обязательств своих стран.

Кроме того, правительства все шире используют различные кодексы поведения, особенно применительно к пространствам, являющимся общим мировым достоянием. В этих пространствах становится все теснее, конкуренция возрастает [62]. Возьмите, к примеру, космос. Появление новых космических держав вроде Китая, Бразилии и Индии, а также десятков частных космических компаний требует разработки общих международных «правил дорожного движения». Необходимо что-то делать с космическим мусором, необходимо избегать столкновений в космосе, предотвращать его милитаризацию… Между тем США, вместо того чтобы модернизировать заключенный 50 лет тому назад Договор о принципах освоения и использования космического пространства (Outer Space Treaty), одобряют интернационализацию ни к чему не обязывающего европейского Кодекса поведения для космической деятельности с целью установления правил ответственного поведения [63].

Третья часто повторяющаяся тема – это дробный, а не целостный подход к глобальному управлению. Вместо того чтобы попытаться комплексно разрешить запутанные мировые проблемы наподобие изменения климата, правительства занимаются глобальным управлением «вразбивку» [64], расчленяя сложные вопросы на составные части. В области международного здравоохранения наряду с ВОЗ подвизаются многие другие организации и структуры, начиная с Глобального альянса по вакцинации и иммунизации (ГАВИ) и заканчивая Глобальной повесткой дня по мерам обеспечения безопасности здоровья, Объединенной программой ООН по ВИЧ/СПИДу и Глобальным фондом борьбы с туберкулезом и малярией [65]. Аналогичный режим складывается и для киберпространства, где работают организации, специализирующиеся в разных областях, таких как борьба с киберпреступностью, защита данных, выработка технических стандартов и управление сетью Интернет [66].

Четвертая отличительная черта «выбора по индивидуальному заказу» – это отход от традиционной межправительственной дипломатии в пользу альтернативных трансправительственных, многоуровневых и многосторонних схем.

Начнем с того, что министерства иностранных дел утратили монополию на многостороннее сотрудничество. Перед лицом сложных вызовов глобализации национальные регуляторы и технические эксперты теперь общаются со своими зарубежными коллегами напрямую и на постоянной основе. Взять хотя бы проблему обеспечения безопасности и качества медикаментов в эпоху существования сложных цепочек снабжения. Признав ограниченность своих возможностей, Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США проявило инициативу в создании «глобальной коалиции регуляторов производства медикаментов», которая и должна закрыть бреши в области международного фармакологического надзора, особенно в отношении крупнейших производителей вроде Китая и Индии [67].

Бывшее некогда в исключительном ведении государств, эффективное международное сотрудничество в наши дни зависит от инновационных партнерств между государствами и негосударственными акторами – как частными, так и общественными. Государствами, компаниями и гражданским обществом – совместно – созданы многосторонние механизмы, призванные служить в качестве регуляторов и разработчиков стандартов [68]. Возможно, наиболее известной структурой такого рода является Корпорация по управлению доменными именами и IP-адресами (ICANN) – независимая некоммерческая организация, работающая по лицензии Министерства торговли США. Многосторонние органы играют особо заметную роль в международном здравоохранении (например, ГАВИ и Глобальный фонд) и при улаживании конфликтов по спорным месторождениям полезных ископаемых (например, Инициатива прозрачности в добывающих отраслях и Процесс Кимберли).

Наконец, современное глобальное управление является многоуровневым. По мере развития урбанизации появляются сети городов, образующие центры разработки политических инноваций. На Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро коалиция мэров крупнейших городов мира (в числе которых был и мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг) объявила о создании новой конфедерации городов C-40, призванной вести борьбу с загрязнением окружающей среды и содействовать экологически ориентированному росту [69]. На Конференции по изменению климата в Лиме в декабре 2014 года участники Рамочной конвенции по изменению климата ООН одобрили создание стандартной системы отчетности о выбросах углерода для городов, областей и регионов.

Но является ли все это институциональное разнообразие благом? И чем оно чревато применительно к США? В принципе доступ к многосторонним форумам мог бы принести преимущества, в том числе оперативность, гибкость, модульность и возможности для экспериментирования. Мир а la carte (по индивидуальному заказу) показался бы исключительно привлекательным на взгляд Соединенных Штатов, обладающих непревзойденным талантом создавать одноразовые коалиции и ловко лавировать между ними.

Однако было бы ошибкой не принимать в расчет ограничения и риски одноразовой стратегии в качестве основы внешней политики США. И уж тем более не стоит этого делать применительно к международному порядку. Во-первых, пока неясно, насколько эффективны созданные по такому принципу многосторонние сообщества и лучше ли они официальных организаций. Предостережением в этом смысле может служить не оправдавшая ожиданий деятельность Форума ведущих экономик (ФВЭ). Администрация Обамы надеялась, что эта группировка, включающая 17 стран, ответственных за наиболее значительные выбросы CO 2в атмосферу, будет способствовать продвижению зашедших в тупик переговоров по Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). Но ее фактические достижения ничтожны. Не оправдал ожиданий и одобренный в декабре 2014 года участниками РКИК ООН демократический процесс, известный как «обещай и проверяй» (pledge and review). В связи с этим возникает вопрос и более общего свойства: насколько можно верить обязательствам, не подкрепленным силой закона и не обеспеченным механизмом исполнения?