Эксперт Эксперт - Эксперт № 03 (2014)

Возможности заимствований на внешнем рынке для регионов резко ограничены, критериям Минфина для допуска на этот рынок соответствует только Москва. Заимствования на внутреннем рынке дороги, хотя госбанкам могут сверху посоветовать дать кредиты регионам, а потом их реструктурировать.

Стабильность бюджетной системы снижается, а роль ручного управления растет. Межбюджетные отношения четко показывают отсутствие в России федерализма как формализованного механизма согласования интересов центра и регионов. Дестабилизация бюджетов регионов в 2013 году обусловлена и тем, что федеральный центр сбрасывает на них основные расходные обязательства в социальной сфере. В январе — октябре 2013 года суммарные социальные расходы (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) составили 63,5% всех расходов консолидированных бюджетов регионов, а в четверти субъектов РФ — 70–73%. Большинство регионов не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры для повышения инвестиционной привлекательности, им бы только выжить. И это проблема не только менее развитых регионов, доля социальных расходов превысила 70% в Пермском крае, Свердловской, Челябинской, Иркутской и Московской областях.

Чудеса непрозрачности

Как мы дошли до жизни такой? Поначалу реформы в межбюджетной сфере были рациональными. В конце 1990-х появилась дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле и поэтому более прозрачная. Ее доля в общем объеме трансфертов вплоть до середины 2000-х была не ниже половины всех трансфертов регионам, но к 2008 году сократилась до четверти (см. таблицу). А ведь дотации — самый комфортный для регионов инструмент поддержки, их использование не регламентируется сверху.

Таблица:

Структура основных безвозмездных поступлений (трансфертов) регионам (%)

В 2005 году провели монетизацию льгот, ликвидировав накопившуюся проблему нефинансируемых мандатов и разграничив полномочия центра и регионов по разным категориям получателей социальной помощи. Издержки были велики, из-за фискальных приоритетов реформы Минфин занизил объем необходимых денежных компенсаций, население вышло на улицы. Пришлось аврально увеличивать федеральные трансферты.

Муниципальная реформа, разработанная и проведенная под руководством Дмитрия Козакаво второй половине 2000-х, позволила более четко распределить полномочия между уровнями бюджетной системы и повысить сбалансированность доходов и расходов. Кроме того, законодательно закрепили важнейший принцип: расходные обязательства, принятые вышестоящим уровнем бюджетной системы в отношении нижестоящего, должны обеспечиваться трансфертом на их выполнение. Этот принцип продержался не так долго, в мае 2012 года о нем уже не вспоминали.

В 2000-е годы быстро росли доходы и федерального, и региональных бюджетов. Россия получила огромную ренту благодаря взлету цен на нефть. Она частично перераспределялась регионам в виде растущих трансфертов — на реализацию нацпроектов, на инвестиционные цели и т. д. До кризиса 2009 года росли и собственные доходы региональных бюджетов, поэтому зависимость от федеральных трансфертов увеличивалась не так сильно. Кризис 2009 года радикально изменил картину, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов подскочила до 27% (см. график 2). Затем каждый год Минфин пытался сократить объем трансфертов, но без особого успеха. В 2010 году грозились уменьшить трансферты на 20%, а смогли только на 7%. В 2013 году результат тот же (январь — октябрь к соответствующему периоду 2012 года), но в более сложных экономических условиях, поэтому удар по региональным бюджетам оказался сильным.

С ростом перераспределения усиливалось стремление центра максимально регламентировать расходы регионов. Это привело к опережающему росту объемов и количества субсидий из федерального бюджета. Субсидии выделяются на четко регламентированные цели и должны софинансироваться регионом. Их доля в общем объеме трансфертов регионам увеличилась к 2008 году до 36% (таблица). Федеральные ведомства разгулялись, субсидий больше сотни: на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на поощрение лучших учителей, на проведение молодежного форума «Машук», на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, на обеспечение безопасности населения на метрополитене, на реализацию программ энергосбережения, на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, закладку виноградников, раскорчевку старых садов и еще сотня других. Не хватит фантазии, чтобы догадаться о назначении всех существующих субсидий. Распределением субсидий занимаются федеральные ведомства, и они стоят насмерть, охраняя хлебное место. Особенно весомы инвестиционные субсидии (на реализацию ФЦП и на бюджетные инвестиции), их доля в 2012 году составляла 38% всех субсидий.

Ужесточение регламентации для получателей трансфертов сопровождалось снижением транспарентности решений тех, кто распределяет. Наименее прозрачный трансферт — дотация на сбалансированность бюджетов, появившаяся в середине 2000-х. Она возрастает в кризисных ситуациях, когда масштабы «ручного управления» зашкаливают. Так, в 2009 году объем дотаций на сбалансированность бюджетов вырос до половины объема формульных дотаций на выравнивание. Но и в последующие годы они составляли не меньше трети. В 2012 году эту дотацию получали 44 региона из 83, а в 2013-м, когда бюджеты вновь затрещали, получателями стали почти все регионы, кроме Москвы и двух автономных округов Тюменской области. Без формулы как-то удобней… Особенно если учесть, что в 2008–2013 годах 16–23% дотаций на сбалансированность получала Чечня, а в 2012–2013 годах 18–19% получил Санкт-Петербург. Почему? Говорят, на метро.

Кроме того, есть еще «иные» и «прочие» трансферты, которые выделяются по непрозрачным критериям. Их доля существенно росла в 2011–2012 годах — до 13 и 7% всех трансфертов соответственно (см. таблицу). В 2011 году помощь выделялась Москве на строительство метрополитена, ее объем был равен годовому бюджету немаленькой Саратовской области. Огромные «иные» трансферты в 2011–2012 годах направлялись в основном на модернизацию здравоохранения. Видимо, и на пресловутые томографы…

Необходимость децентрализации и передачи части полномочий из центра в регионы понимают и на федеральном уровне. Под эту задачу в 2009 году была создана комиссия Козака — Хлопонина, но сделать она почти ничего не смогла. Федеральные ведомства не хотят сокращать свои полномочия и штат сотрудников территориальных органов, а регионы не спешат брать себе дополнительные полномочия, понимая, что федеральный центр непременно надует: полномочие передаст, а объем дополнительного финансирования на его реализацию урежет. Именно так произошло в 2007 году с передачей регионам полномочий по охране лесов. А в 2010 году были пожары… Пока средства на исполнение федеральных полномочий выделяются в виде субвенций из федерального бюджета, региону ни холодно ни жарко, сколько их перечислили… А если полномочие станет региональным, придется самим индексировать расходы, сокращать число чиновников и т. д. — к чему эти дополнительные хлопоты?