Михаил Делягин - Возмездие на пороге. Революция в России. Когда, как, зачем?

Кроме того, он должен оставаться «на хозяйстве» в его отсутствие, руководя деятельностью гражданской, то есть не силовой и политической, а социально-экономической части правительства. Силовые же и политические ведомства должны подчиняться только президенту напрямую и даже в его отсутствие (речь, разумеется, не идет о каких-либо чрезвычайных ситуациях, полномочия в условиях которых должны регламентироваться отдельно) не должны даже координироваться вице-президентом. Роль последнего, таким образом, в случае отсутствия президента на рабочем месте представляет собой некоторый аналог современного председателя правительства.

Переход к фактическому назначению (под прикрытием трансформации системы их избрания) губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры, создал объективную возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу систем, существующих в наиболее эффективных коммерческих корпорациях.

Следует оговориться, что отличие государства от корпорации носит принципиальный характер и обусловлено не столько наличием у государства значительных социальных обязательств (которые в рамках социального партнерства зачастую принимают на себя и корпорации), сколько коренным различием целей. Корпорация объективно обречена стремиться к увеличению своей прибыли, государство же – к увеличению своего населения [94](забвение этих целей рядом корпораций и государств, обычно ведущее к самым пагубным результатам, отнюдь не отменяет их и даже не ставит под сомнение).

Тем не менее схожесть ряда ключевых выполняемых функций, особенно управленческих, позволяет использовать в аппарате государственного управления значительные элементы корпоративной системы управления (в том числе систем управленческого учета). Именно этим путем в течение ХХ века шло совершенствование систем государственного управления в развитых странах, именно на этом пути (иногда даже прямым приглашением специалистов по корпоративному управлению для совершенствования управления государственного, как это было, например, в США с Робертом Макнамарой [95]) были достигнуты наиболее значимые результаты.

Основные функции управления являются общими и для государства, и для корпорации. Это собственно стратегическое и оперативное управление процессами, инновации, контроль, разрешение споров (суд), предоставление услуг.

Прежде всего, следует признать: прежняя система организации федеральной исполнительной власти России, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих сами себя, действительно была глубоко неэффективной. Проблема заключалась в том, что пришедшая ей на смену в результате административной реформы 2004 года управленческая система оказалась не только не лучше, но даже еще хуже: она не только не решила практически ни одной из имеющихся управленческих проблем, но еще и добавила к ним весьма значительное количество новых. [96]

В связи с этим следует установить, что государственное управление представляет собой объединение функционального и отраслевого управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и территориального управления, осуществляемого главой региональной исполнительной власти – губернатором. При этом функции федеральных органов исполнительной власти и губернатора должны быть жестко разделены по каждому конкретному вопросу.

Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также неизбежные по той же причине конфликты между федеральными ведомствами), должны разрешаться на единой основе Административным судом или, для избежания смешения терминов, Комиссией по административным спорам – специальным компактным органом в составе аппарата президента (объединяющим нынешние администрацию президента и аппарат правительства), находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного совета.

Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые до полной неопределенности, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) – органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона – силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль – специальной структурой в составе аппарата президента.

Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра на всей территории страны должны осуществляться только федеральными структурами. Любое вмешательство в этот контроль со стороны губернатора представляется совершенно недопустимым. Если губернатор (или руководитель федерального органа исполнительной власти) не согласен с предписанием контрольного органа, он обращается в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента.

Функции контроля и разрешения споров должны быть строго разделены, а занимающиеся ими структуры – не только не зависимы друг от друга, но и никак (по крайней мере, институционально) не связаны друг с другом.

Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля. Совершенно неприемлемым является сегодняшнее положение дел, при котором оказывающие услуги от имени государства агентства подведомственны министерствам, причем каждое своим, особым образом, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы. Достаточно указать, что не существует никакой структуры, на деле борющейся с таким широко распространенным явлением, как незаконное лицензирование (более того – в реальной жизни ни один орган на деле не контролирует и процесс выдачи лицензий).

В частности, все государственные закупки должны осуществляться через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная по выполняемым функциям структура) под особо жестким постоянным многоуровневым контролем.

Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические – в Министерстве науки и технологий, управленческие – в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы, принятием решений о внедрении тех или иных рассматриваемых предложений и их коммерционализацией.