Эксперт Эксперт - Эксперт № 24 (2014)

Эти жесткие рамки, в которых муниципалитеты не планируют и не осуществляют развитие своих территорий, а только исполняют согласованный с начальством бюджет, объективно лишают местную власть качества самоуправления, делают ненужной и даже вредной любую локальную инициативу. Всеобщая уравниловка порождает иждивенчество, а попытки управлять экономикой территорий с федерального и регионального уровней приводят к нерациональному расходованию средств и коррупции.

При этом из-за отсутствия перспектив в органы МСУ не приходят новые кадры, что порождает замкнутый круг: нет кадров — невозможно исполнять полномочия — субъект РФ инициирует ограничение функционала и самостоятельности МСУ — работа в муниципалитете непрестижна и плохо оплачивается — нет кадров.

Страх «полицейского государства» в сознании нашей экономической интеллигенции столь велик, что она предпочитает не иметь никакого государства, лишь бы не вернуться в «авторитаризм»

Рисунок: Игорь Шапошников

— Каким образом можно выйти из этого замкнутого круга?

— В настоящее время нужно перейти от уравнительной модели к модели развития, то есть стимулирования экономического роста. Система мер в этом направлении схематично может выглядеть следующим образом.

Прежде всего, нужна взаимосвязанная, качественная система планирования развития регионального и субрегионального (муниципального) уровней, а в ее рамках — дорожные карты по отдельным направлениям деятельности. Система эта, в отличие от советской централизованной госплановской, должна предоставлять разумную самостоятельность территориям в определении и исполнении планов с учетом поставленных федерацией и регионом стратегических задач. В ней следует предусмотреть формирование единых координирующих институтов, отвечающих за планирование, управление развитием, взаимодействие структур власти по вертикали и горизонтали.

Бюджетная система в новом контексте должна поощрять рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов. Деньги в данном случае следует рассматривать как инвестиционный ресурс, приносящий отдачу, а также конвертируемый в человеческий капитал.

Далее, необходимо включение в компетенцию органов МСУ (прежде всего городских муниципалитетов, обладающих потенциалом развития) стратегических функций по стимулированию социально-экономического роста. В том числе в сферах промышленной политики и обновления основных фондов, развития инфраструктуры, локальных финансовых рынков и кредитной системы, обновления управленческих кадров.

Одним из инструментов реализации муниципалитетом этих функций могут стать бюджеты (фонды) развития, создаваемые на принципах бюджетной автономии местной власти. Их средства могли бы расходоваться органами МСУ самостоятельно в рамках плана развития территории. Для того чтобы муниципалы были заинтересованы в реальном экономическом росте, в указанные бюджеты (фонды) следует зачислять дополнительные налоговые доходы, получаемые в связи с положительной динамикой развития производства, сферы услуг, увеличением доходов населения на соответствующей территории. Это касается налогов на прибыль и на имущество предприятий, НДФЛ, специальных налоговых режимов, связанных с деятельностью малого бизнеса, и ряда других.

В целом необходимо увеличить долю собственных налоговых доходов муниципалитетов (в первую очередь городских) и сократить в их бюджетах долю межбюджетных трансфертов.

Важный элемент предлагаемой модели — система контроля и оценки эффективности деятельности органов МСУ. Ее нужно строить не как сейчас — на основе бюрократическо-статистических показателей, а на основе показателей социально-экономического развития, таких как наращивание налогооблагаемой базы, увеличение прибыли предприятий, создание и обновление основного капитала, развитие инфраструктуры (с учетом ее стратегической востребованности в экономических процессах), человеческого капитала, обновление кадров.

Следует сформировать фонды поощрения успешных муниципалитетов, в том числе за экономию бюджетных средств, привлечение внебюджетных источников финансирования, перевыполнение плановых показателей. И в то же время ввести механизмы персональной ответственности за недостижение этих показателей.

Наконец, нужна государственная система совершенствования муниципальных кадров на основе принципов меритократии. Управлять должны профессионалы, лучшие. И за это им нужно платить достойную зарплату, создавать условия для карьерного роста. Тут, кстати, есть немаловажная проблема, и она опять-таки в бюджетной системе. Бюджетный кодекс ограничивает возможности установления повышенных зарплат для местных чиновников. Даже если человек, например, незаурядный экономист и может внести вклад в развитие своей территории, его в муниципалитете ждет мизерная зарплата. Эта проблема требует законодательного решения.

— Нет ли опасений, что муниципалы разворуют фонды развития или не смогут правильно спланировать развитие территорий?

— Не думаю, что этого стоит бояться. Выбор между системой, где каждый шаг согласовывается с начальством, и системой, где поощряется инициатива, но при этом спрашивают за результат, на мой взгляд, очевиден: последняя значительно эффективнее в долгосрочном плане.

Нам нужно перестать бояться самих себя и главное — будущего. Мы недалеко ушли от господствовавшей в застойные времена логики бюрократической перестраховки «кабы чего не…» И это сильно сдерживает развитие. Зачем ограничивать самостоятельность мэра каждодневными требованиями отчета и постоянно нависающим дамокловым мечом ответственности, включая уголовную, за самые мелкие нарушения? Пришло время изменить эти традиции и привычки.

Страх наказания — плохая мотивация. Лучше проявить доверие, но при этом жестко спросить за результат. Будет ряд мэров, которые разворуют деньги или не смогут выполнить поставленные задачи. Но в целом муниципалы, без сомнения, научатся достигать цель максимально эффективными методами, от чего выиграет вся система управления. Изменится сам состав местных администраций — новая модель потребует профессионализма, творчества, а значит — соответствующего качества людей.

— Вы уже немного сказали о необходимости особой роли государства в российских условиях. В начале эпохи либеральных реформ казалось, что рынок все расставит по местам, в том числе даст жизнь локальным территориям. Почему этого не произошло?

— Для перехода к рынку нужна была трансформация структуры экономики, потому что советские предприятия создавались не для рыночной конкуренции и не могли сразу встать на рыночные рельсы. Они представляли собой сконцентрированный в крупных производственных формах капитал и человеческие ресурсы, вокруг которых создавалась сфера обеспечивающих производств и сфера услуг. С учетом расселения людей (как трудовых единиц) формировались административные институты и территориальное деление. Жители территорий обеспечивались всем необходимым через соответствующие сети, также построенные не на рыночных принципах.