Владимир Казарезов - Самые знаменитые реформаторы России

Уездное собрание, избранное на трехгодичный срок, обязано было собираться не реже одного раза в год и работать не менее десяти дней. Гласные губернского собрания выбирались из числа уездных от каждого разряда: от шести — один.

Губернское земское собрание собиралось также один раз в год, но на двадцать дней. Губернская управа, состоявшая из председателя и шести членов, избиралась на собрании гласных. Земские учреждения, несмотря на их всесословный состав, не могли считаться вполне демократическими прежде всего потому, что представительство гласных в них не являлось пропорциональным составу населения. Самая многочисленная группа гласных представляла самое малочисленное сословие — помещиков.

В первые три года по 22 губерниям состав уездных гласных выглядел таким образом:

дворяне — 42,5%

крестьяне — 38,5%

духовенство — 1,0%

прочие — 18%.

К концу царствования Александра II ситуация практически не изменилась. Пропорции остались теми же, а общее число уездных гласных выросло с 9410 в 1865 г. (по 22 губерниям) до 13196 в 1883–1886 гг. (по 34 губерниям). Председателями губернских и уездных собраний являлись, как правило, соответствующие предводители дворянства. И еще признак недемократичности — за деятельностью земских собраний надзирал на местах губернатор, а от центральной власти — Министерство внутренних дел.

Решения земского собрания могли опротестовываться. Однако, если после опротестования губернатором или МВД, оно повторно подтверждалось, то этот протест не имел силы. Как мы бы сказали сейчас, вето преодолевалось повторным голосованием. Губернатор, в случае упорствования земства, мог временно приостановить расследование спорного дела, передав его на окончательное рассмотрение в Сенат. Разумеется, подобные коллизии случались редко.

О том, чем занимались земские учреждения, энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона говорит следующее: «К предметам ведомства З. учреждений принадлежат: заведывание З. повинностями, капиталами и имуществами земства, делами по обеспечению народного продовольствия, З. путями сообщения, взаимным З. страхованием имуществ, З. лечебными и благотворительными заведениями, попечение об общественном призрении и о развитии врачебной помощи и народного образования, воспособление земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными, участие в охране народного здравия и предупреждении и пресечении падежей скота и др. Губернским З. собраниям предоставлено составлять обязательные для жителей целой губернии и отдельных ее местностей, кроме городов, постановления по различным предметам, главным образом о мерах против пожаров, по охране народного здравия, устройству путей сообщения и т.д.».

Это, так сказать, первоначальный перечень проблем, которыми должны были заниматься земские учреждения. Впоследствии он изменялся, дополнялся.

Утверждение земской системы местного управления способствовало реформированию народного образования, находившемуся на исключительно низком уровне. Население России почти сплошь было неграмотным.

Ко времени вступления на престол Николая I (1825 г.) из 533 штатных городов, 102 заштатных и 51 местечек и посадов не имели ни одного учебного заведения 131 штатный город, 81 заштатный и 47 посадов и местечек. В селах было еще хуже. В соответствии с принятым в 1828 г. уставом организация школ на селе считалась делом самих крестьян и помещиков, в городах — горожан. Деревенские школы были в основном одноклассные с преподаванием закона Божия, письма и 4-х действий арифметики. Выдвинутые при Николае I требования единообразия и жесткий контроль за содержанием преподавания в частных школах понуждали к их повсеместному закрытию. Подготовка учителей не была налажена. К 1842 г. в стране насчитывалось 748 приходских школ с 9106 учениками. Всего же различными формами обучения в 1842 г. было охвачено 11172 крестьянских детей. Из государственных учреждений активно занималось обучением лишь Министерство государственных имуществ.

С вступлением на престол Александра II целая серия государственных акций была направлена на развитие народного образования: отмена запрета на открытие частных школ и пансионов (1857); основание педагогического общества (1857), повсеместное открытие воскресных школ; образование по повелению царя комитета по разработке общего плана устройства элементарных школ (1861), передача из ведения Синода в Министерство народного просвещения начальных училищ (1862), утверждение царем Положения о начальных народных училищах (1864), учреждение учительских семинарий для подготовки педагогов (к 1880 г. их было уже 45), утверждение в губерниях инспекторов народных училищ (1869), издание положения о городских училищах (1872) и т.д. Стали открываться начальные школы для нерусского населения, где преподавали на национальных языках. В империи по существу заново выстраивалась система начального народного образования. Но по-настоящему оно начало развиваться, становясь массовым, лишь по мере укрепления земских учреждений. Государство не хотело или не могло взять на себя заботу об обучении крестьянских детей и отдало это дело на откуп земствам.

Постепенно сложилась система ответственности различных структур земского управления за отдельные звенья народного образования. Подготовка учителей и работа с ними, выделение средств на строительство школ являлось обязанностью губернских земств. За жалование учителям, обеспечение учащихся учебниками и пособиями отвечали уездные земства. Сельские общества должны были содержать школы, ремонтировать их, нанимать обслуживающих работников. Учителей готовили в учительских семинариях. В дело народного образования включилась разночинная интеллигенция, в том числе женщины. Именно с того времени берет начало движение, вошедшее в историю как хождение в народ.

Проведенное в 1880 г. обследование народного образования выявило следующую картину: в 62 российских губерниях имелось 22770 различных народных училищ всех ведомств с 1140915 учащимися и 36955 учителями. Из всех расходов по содержанию училищ и обучению в земских губерниях 53,2% приходилось на земства; 28% — на сельские общины; 9% на государственное казначейство. В губерниях, не имевших земских учреждений, расходы сельских обществ и государства на содержание народных школ были выше.

В 1861 г. в России насчитывалось 4622 училища (22% от общего числа на 1880 г.), с 1861 по 1863 г. открылось 1984 (9,4%) училища, с 1863 по 1880 г. — 14466 (68,6%). Но этого было недостаточно. Лишь 13,8% мальчиков и 3,3% девочек от их общего числа (в возрасте 7–14 лет) ходило в школу. В среднем на 14 селений приходилась одна школа, в которой насчитывалось до 50 учеников.