Даниэль Орловский - Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Третьей же – и наиболее к нему близкой – зоной ответственности МВД являлось поддержание общественного порядка. Поддержание закона и задержание преступников было сферой «низшей», гражданской полиции, на которую также были возложены существенные административные обязанности; поддержанием же общественного духа и активным предотвращением подрывной деятельности или иных преступлений занималась «высшая», или политическая полиция [54] Различение видов полиции изложено М. М. Сперанским в 1803 году в его «Записке об устройстве судебных и государственных учреждений в России» [Сперанский 1961: 89-101]. См. также [Abbott 1968: 13–29]. . С появлением МВД ответственность за работу центрального аппарата, экономические и социальные вопросы, а также самые разные полицейские функции замкнул на себе единственный исполнительный орган власти. Наделение нового министерства столь широкими полицейскими полномочиями вполне резонировало как с русской традицией министерской или же административной власти, так и со стародавними европейскими представлениями о полицейском государстве.

Шаткое сосуществование столь многоразличных экономических и полицейских функций в рамках МВД останется актуальной темой на протяжении всей институциональной истории дореволюционной России. В этом она радикально отличалась от стран Западной и Центральной Европы, где имела место планомерная профессионализация и полиции, и бюрократии. Рядовых полицейских избавили от мелких административных обязанностей, а принятие серьезных социально-экономических решений препоручили более узкоспециализированным бюрократическим органам и парламентским институциям. В России же разделение полиции и бюрократии прошло менее гладко и куда позднее – в XIX веке, – обернувшись серьезнейшими последствиями (о которых будет сказано далее в главе 5). Исполняемые министерством роли проводника социально-экономических изменений и поборника правопорядка противоречили друг другу, что сильно сказывалось на идеологии и политике МВД. Всю первую половину XIX столетия МВД находилось в состоянии ^прекращающегося напряжения, но, как мы увидим, особой остроты оно достигло при Александре II.

Среди наиболее ранних организационных изменений в МВД был постепенный отказ от коллегиальной структуры, завершившийся в 1811 году с принятием закона об «общем учреждении министерств». В то же время министерство утратило ряд полицейских функций, переданных отделенному от него Министерству полиции.

Законодательный акт 1802 года явился, по сути, выражением традиционной персонифицированной власти государева поручения, посредством которого известная проблема или даже целая отрасль управления передавалась в ведение лица, пользовавшегося царским доверием. Об этом свидетельствует сама риторика Манифеста, провозглашающего Высочайшее приказание лично министру, очерчивая круг обязанностей его, но не возглавляемой им институции. В силу же того, что министр являлся с докладом лично к царю, а равно и того, что столь важное ведомство, как МВД, поначалу возглавляли юные товарищи царя, теоретически намеченный в Манифесте контроль Сената над новосозданными министерствами вскоре потерял актуальность. Таким образом обнаружился и другой источник напряжения: между старой, персонифицированной властью и той, что прочно укоренилась в державных учреждениях.

Манифестом об учреждении министерств не было создано ни одного монократического департамента для отправления различных административных функций, возложенных на МВД. Вместо этого министр получил в наследство целый «винегрет» из остатков прежних коллегий и разномастных контор. При этом в Манифесте не уточнялось, каким образом должны быть выстроены отношения министра с коллегиями, областными органами власти или предводителями дворянства. Главной же структурной новацией Манифеста стала канцелярия, призванная помочь министру осуществлять контроль над подчиненными министерству ведомствами [55] ПСЗ I. № 20.406. Ст. IV. П. 4; Ст. XIII, XIV . Именно эта канцелярия – Департамент внутренних дел – и была тем семенем, из которого затем проросло величественное МВД со всеми прочими департаментами. На момент создания в 1803 году департамент представлял собой иерархическую организацию с распределением обязанностей между административными субъектами. Так, непосредственным подчиненным министра был директор, перед которым отчитывались главы четырех министерских подразделений – экспедиций (соответственно – начальники экспедиций или экспедиторы) [56] ПСЗ I. № 20.582. . В отличие от министров и товарищей [57] Т.е. заместителей. – Примеч. пер. министров на директорскую должность назначались кадровые чиновники (первым данный пост в МВД занял М. М. Сперанский). Искушенный в административных вопросах и обладающий достаточной квалификацией для подготовки служебных записок, подаваемых министру, директор являлся функциональным наследником приказных дьяков и коллежских секретарей минувшего столетия.

Помимо прежних коллегий и нового департамента, законы 1802–1803 годов устанавливали должность товарища министра, а также дозволяли последнему «иметь при своем департаменте из молодых дворян до десяти человек» советников по вопросам областного управления [58] ПСЗ I. № 20.582. . Советники министра должны были составлять историко-статистические сводки по областям, выступая своего рода резервом доверенных лиц для особых поручений [59] Более полно структурные аспекты, описываемые в данной главе, исследованы в моей диссертации «Министерская власть и русское самодержавие: Министерство внутренних дел, 1802–1881 гг.» [Orlovsky 1976]. .

Отсутствие в законодательстве 1802 года структурных обновлений не прошло незамеченным для современников, видевших в созданных министерствах прежние исполнительные органы, разве лишь под новой вывеской [60] Сенатор Трощинский, к примеру, пустился в свою знаменитую атаку на министерства лишь после указа 1811 года, когда система министерских департаментов и монократические принципы были окончательно институционализированы в масштабах всего центрального правительства. Трощинский все так же видел в Манифесте 1802 года попытку Александра I укрепить коллегиальные исполнительные органы, унаследованные от XVIII столетия; министерства образца 1802 года, утверждал он, были созданы ради дальнейшего развития «товарищественного» принципа управления, см.: СИРИО, 3: 34–35. Иные же, оглядываясь назад, негодовали на закон 1802 года из-за размытости формулировок, неприязни к его авторам или же предчувствия, что новая система в итоге приведет к еще худшим злоупотреблениям, нежели прежняя, которые с ее помощью и предполагалось исправить, см. [Вигель 1928, 1: 148–150; Державин 1860: 455–458, 472–474]. . Инстанций в министерствах было мало, а ведомственной структуры не было вовсе. Структурная трансформация новых министерств предусматривала разве что упразднение старых коллегий и контор путем поглощения их министерскими экспедициями, как уже было сделано в Департаменте внутренних дел.