Юрий Игрицкий - Россия и современный мир №1 / 2014

Нарастает и глобальная значимость проблематики. В сентябре 2013 г. Генеральная Ассамблея ООН совместно с Евросоюзом намерена обсудить влияние международных рейтинговых агентств на мировой экономический кризис. Деятельность ведущих международных рейтинговых агентств, зачастую выносящих свои вердикты вопреки логике, по мнению главы Генеральной Ассамблеи Вука Еремича, ведет к нарастанию кризисных явлений в мировой экономике 10 10 http://www.pravda.ru/economics/market/03-06-2013/1159453-ratings-0 .

Проблематика аудита эффективности государственного управления активно разрабатывается в России и за рубежом. Среди отечественных авторов, затрагивающих в своих работах вопросы эффективности государственного управления, И.Н. Барциц, Г.В. Атаманчук и др. [см.: 1; 2; 3; 7; 12]. Немало исследований посвящено экономической и финансово-бюджетной эффективности. Однако определить результат госуправления, равно как и оценить приносимый им эффект – задача не из простых. Для этого необходимы специальные критерии, «…поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские («вкусовые») подходы к государственно-управленческим явлениям» [1, с. 480]. Эта проблема является особо сложной.

К настоящему времени выявлено немало таких критериев, но говорить о сложившейся системе оценки эффективности пока не приходится. Большинство методик используется разрозненно, а некоторые находятся либо в стадии апробации, либо продемонстрировали свою несостоятельность. Отметим и отсутствие четких критериев и процедуры оценки эффективности практической деятельности аппарата управления, в том числе потому, что здесь преобладает понимание оценки эффективности только как результативности.

В теории эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов с наименьшими издержками. Но при этом ее понимание трактуется трояко. Во-первых, как одна из характеристик качества системы, в частности с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно – какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической, институциональной, социальной и экологической эффективности. Во-вторых, эффективность – это наивысшая степень достижения цели, реализации потенциальной возможности, выполнения задачи. В-третьих, эффективность является синонимом полезности, т.е. категории, применяемой для характеристики результатов экономических решений или деятельности. Эффективность здесь стоит в одном ряду с такими понятиями, как благополучие, общественная польза. Понятие же полезности может быть выражено в виде функции, с одной стороны, от результатов рассматриваемой деятельности в виде продукции, услуг и любых иных благ или форм удовлетворения потребностей, с другой – от затрат, усилий и т.д. При этом полезность – переменная величина, которая изменяется при колебании потребления и объема ресурсов [см.: 5].

Отметим также, что в качестве одной из главных моделей оценки эффективности государственного управления в научной литературе выделяется триада «ресурсное обеспечение деятельности – затраты – результат» [см.: 11, с. 98–132]. А при оценке результативности взаимодействия ее составляющих обычно используются следующие критерии:

• соотношение между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить;

• соотношение положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат;

• оценка достигнутых результатов по отношению к поставленным целям или задачам [см.: 12, с. 72; 6, с. 253].

Таким образом, в рамках данного подхода к оценке эффективности государственного управления ключевым элементом становится результат: чем выше его степень, тем выше эффективность управления. Но это порождает путаницу в понятиях «эффективность» и «результативность» управления. Результативность определяется значениями выходных показателей объекта управления [9, с. 30], поскольку получается, что совокупность результатов и есть результативность управления, условие его эффективности.

Однако в реальной жизни понятие «эффективность» гораздо шире. Например, производственная (техническая) эффективность определяется степенью соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. соответствием управленческой организации внешним условиям [13]. Экономическая эффективность определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов, что позволяет оценить целесообразность произведенных расходов. Данный вид эффективности обычно выражается в показателях объема выпуска на единицу затрат.

Поскольку речь идет о госуправлении, следует учитывать еще один важный момент. Современная государственная политика не может не быть социально направленной, поскольку, в отличие от интересов бизнеса, интересы государства сосредоточены не на получении прибыли, а на решении общенациональных задач. Вопрос об измерении эффективности с позиций достижения общенациональных целей, таким образом, связан с обеспечением определенного качества жизни населения. По мнению Дж. Стиглица, несмотря на разнообразие целей, на практике решающим при определении уровня эффективности того или иного метода государственного регулирования остается выбор между эффективностью и справедливостью [цит. по: 4, с. 14]. Значит, критерии социальной эффективности должны «выводить государственное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Эти критерии включают в себя не только экономические, но и социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления…» [1, с. 483].

Признание справедливости такого подхода к оценке эффективности деятельности государства потребует обобщенного анализа итогов деятельности всей системы государственного управления 11 11 Подробнее см.: Эффективность государственного управления: Критерии и показатели (зарубежный опыт). Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте РФ. № 3(6) / 2009. – М., 2009. – С. 3–5. . Они также предполагают конкретизацию показателей эффективности управления, выступающих в роли критериев оценки соответствия государственного управления интересам общества. И, наконец, нужны ресурсы для удовлетворения реальных общественных интересов.

По общему правилу, чем меньше критериев, тем проще проводить сравнение, т.е. число критериев желательно минимизировать, в идеале – свести к одному. Однако одним критерием удовлетворительно оценить качество рассматриваемого объекта не удается, приходится вводить дополнительные. Определение критериев в процессе государственного строительства важно еще и тем, что они в дальнейшем подменяют цели всей работы, поскольку оптимизация по критериям обеспечивает максимальное приближение к цели [подробнее см.: 10, с. 138–141]. Для каждого признака вводится как минимум три критерия: один должен характеризовать качественную сторону, другой – количественную, третий – временну́ю 12 12 Так, например, при анализе и проектировании технических систем обычно используются критерии финансовые, инвентарные, эксплуатационные, экологичность, эргономичность и др. . Основные задачи в сфере государственного управления являются многокритериальными.