Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Для обоснования необходимости контроля над налоговой политикой местных властей нередко приводятся ссылки на целый ряд макроэкономических факторов. В странах, где местные органы власти устанавливают подоходный налог с физических лиц, предельная ставка этого налога обычно не контролируется государством. Это касается, в частности, стран Северной Европы. Дискуссии бывают связаны чаще всего с последствиями высоких предельных ставок; однако ни в одной стране Северной Европы ставка подоходного налога с физических лиц не может считаться завышенной: так, например, в Финляндии средняя предельная ставка местного налога не превышает 18%, а в других североевропейских странах – 30%. [11]

Однако проблемы могут быть связаны с тем, что центральные правительства также нуждаются в средствах, поступающих от подоходного налога. А это может расцениваться как определенное ограничение местного налогового потенциала. Наиболее распространенным аргументом против исключительно местных налогов является риск возникновения дефицита для покрытия текущих бюджетных расходов со всеми вытекающими отсюда и хорошо известными опасными макроэкономическими последствиями.

Гранты.Следует различать следующие источники грантов:

– государственные безвозмездные перечисления или суммы, выделяемые из центрального государственного бюджета или из федеральных бюджетов, если речь идет о федеративных государствах;

– перечисления из бюджетов региональных органов власти либо из бюджетов промежуточного уровня (провинций, департаментов, графств и т. д.), если речь идет о перечислениях в местные бюджеты;

– перечисления органов власти одного и того же уровня, в частности суммы, перечисляемые в рамках механизмов горизонтального выравнивания; либо перечисления, проводимые объединениями муниципальных образований их отдельным членам (например, совместное финансирование общественной услуги, которую предоставляет одно муниципальное образование, а пользуются все муниципальные образования объединения);

– перечисления от органов власти ниже муниципального уровня, в частности отчисления муниципальным образованиям, осуществляющим отдельные функции за счет этих средств;

– безвозмездные перечисления международных организаций (за исключением займов), и в частности средства, выделяемые европейским сообществом.

Что касается классификации государственных безвозмездных перечислений по степени свободы использования соответствующих средств, то необходимо сказать о двух формах: дотациях и субвенциях. Дотации могут использоваться произвольно в пределах полномочий соответствующих органов власти с соблюдением различия между текущими и капитальными расходами, а субвенции – только для финансирования определенных видов расходов (или категорий расходов).

Дотационные режимы, основанные преимущественно на дотациях фиксированного размера, редко оказывают выравнивающее действие даже при единой ставке налогообложения. Немногочисленные примеры подобного действия можно найти разве что среди национальных образований, входящих в состав Великобритании, – Англия, Шотландия и Уэльс.

Тем не менее выравнивание является важнейшей составляющей ряда трансфертных систем, например в Дании, где общая дотация и дотации с целью выравнивания предоставляются местным органам власти как единое целое и должны рассматриваться как составляющие единой системы. То же самое можно сказать и о системах трансфертов в Швеции и Финляндии, где практикуется почти повсеместное выравнивание налоговых баз.

В других странах, например в Португалии и Испании, дотационные системы имеют лишь очень слабую выравнивающую составляющую. В Португалии центральное правительство ежегодно устанавливает сумму, отчисляемую в фонд помощи муниципалитетам. Из этого фонда 40% средств распределяется в зависимости от численности населения. Критерии, применяемые для распределения остальных 60% средств, производят определенный выравнивающий эффект:

– 15% средств распределяются в равных долях всем муниципалитетам, что помогает наиболее мелким из них справиться с фиксированными административными расходами;

– 15% средств распределяются в зависимости от размеров территории, а 10% – в зависимости от протяженности дорожной сети, что является существенной помощью регионам с высокими затратами, связанными с малочисленностью населения и большой протяженностью дорог;

– 5% средств распределяются с учетом количества общин; 5% – в зависимости от степени доступности и 5% – в зависимости от численности детского населения; все эти составляющие позволяют оказать помощь тем, кто в ней наиболее нуждается, что касается и последних 5%, поступающих в муниципалитеты с самыми слабыми налоговыми базами.

Существует три основных подхода к определению общего объема средств, которые будут передаваться в виде межбюджетных трансфертов:

1) фонд трансфертов устанавливается в виде определенной доли поступлений в федеральный бюджет из какого-либо источника;

2) фонд трансфертов утверждается в виде конкретной суммы в законе о федеральном бюджете;

3) фонд трансфертов определяется в виде взносов регионов, этот подход используется при горизонтальных трансфертах, передаваемых от богатых регионов бедным, минуя федеральный бюджет.

При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и нежелательность чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией» – будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При определении в виде конкретной суммы фонда целевых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.

Проанализируем основные группы межправительственной помощи, которые представлены грантами и трансфертами. Еще раз необходимо отметить, что существуют два основных предназначения системы грантов в федеративном государстве:

1) корректировка бюджетных дисбалансов;

2) влияние центра на поведение нижестоящих правительств, пересматривающих не только объем, но и структуру распределения ресурсов.

Гранты могут быть классифицированы различными способами. Экономисты обычно подразделяют гранты на два основных типа – обусловленные и необусловленные. При обусловленных грантах предполагается, что грантор (лицо, которое выдает финансовые средства) определяет цели, на которые реципиент должен использовать выделенные средства. В случае необусловленных грантов реципиент может использовать финансовые средства по своему усмотрению. Данная классификация была предложена в 1980-х гг. В настоящее время эти группы включают в себя новые формы финансовой помощи. Однако основные характеристики системы остались прежними.