Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 1996 г.,%

Единственный федеральный налог, поступления от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, – платежи за пользование недрами и природными ресурсами. По остальным федеральным налогам распределение поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федераций ежегодно устанавливались законом о федеральном бюджете.

В 1994—1997 гг. субъекты Российской Федерации получали 25% НДС, 90—100% подоходного налога с физических лиц, 50% акцизов на алкогольную продукцию, 100% остальных акцизов (кроме акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные товары). Кроме того, начиная с 1994 г. субъекты Российской Федерации имели право в дополнение к федеральной ставке 13% устанавливать свою ставку налогообложения прибыли предприятий (большинство регионов ввело максимальную ставку 22%).

В это время рассматривались три модели реформирования налоговой системы Российской Федерации:

1) «американский» подход, когда по некоторым налогам каждый уровень власти имеет собственные доходные источники и когда по косвенным налогам разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы;

2) «германский» подход, когда все уровни власти делят поступления от основных общих доходов;

3) «канадский» подход, когда разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы.

Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законы и перекладывал финансирование связанных с ними расходов на муниципалитеты. Самым «тяжелым» в финансовом отношении для муниципалитетов оказался Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». Статья 132 Конституции РФ применялась федеральным центром в части прав по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями, но не в части обязанности передать муниципалитетам необходимые для этого финансовые ресурсы. Средств местных бюджетов на финансирование «федеральных мандатов» не хватало, они не исполнялись в полном объеме, формировалась новая система неопределенности, непредсказуемости, финансовой необязательности нести предписанные федеральными законами расходы. Из федерального бюджета в

1996 г. на 100% финансировались оборона, международная деятельность, на 72,8% – правоохранительная деятельность (табл. 6.2).

Таблица 6.2

Доля бюджетов разных уровней в основных расходах консолидированного бюджета Российской Федерациив 1996 г., %

Четвертый этап реформ – с 1999 по 2002 г., когда начали действовать Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Эти документы имели большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не была заложена. Всерьез заниматься финансовой концепцией для муниципалитетов федеральный центр начал только в XXI в. (Программа развития бюджетного федерализма, одобренная Правительством РФ в 2001 г.; работа образованной Указом Президента РФ от 21.06.2001 № 741 Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козака). Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Собственные доходы муниципалитетов в этот период сократились, возросла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. Примером этого является изменение тарифов на заработную плату работников бюджетной сферы с декабря 2001 г. Как и раньше, такие решения создавали обстановку низкой управляемости муниципальными финансами.

До начала 2000-х гг. разграничению обязанностей и возможностей между бюджетами разных уровней в России препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная система организации местного самоуправления, различающаяся по регионам и приводящая к возникновению неразрешимых проблем. Так, в различных субъектах Российской Федерации существует от одного до трех уровней местного самоуправления или местное самоуправление отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в других регионах, наоборот, образуется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных органов власти.

В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. [22]В программе определены принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы. Определены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципальных финансов зависят от того, как и в какой степени положения этой в целом прогрессивной программы будут учтены при подготовке законов.

Пятый этап – с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней: