Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Формально сборы и платежи могут и не относиться к целевым ресурсам. Тем не менее независимо от формы их поступления в местные бюджеты логично считать, что они должны использоваться для финансирования соответствующих услуг; действительно, основой выставления счета и его смыслом является связь между предоставленной услугой и платой за нее пользователем.

Что касается доходов от собственности и от продаж, то в отношении использования движимого и недвижимого имущества муниципальных образований также могут вводиться определенные ограничения и требования национального законодательства. [4]

Статья 9.3 Европейской хартии местного самоуправления гласит: «По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и платежей, ставки которых определяются органами местного самоуправления в пределах, установленных законом». Данная статья Хартии затрагивает специфический аспект децентрализации, в частности, право органов местного самоуправления на определенную степень свободы в установлении уровня местных налогов.

Сторонники такой позиции в первую очередь подчеркивают, что подобная свобода налагает на местные органы власти ответственность, заставляющую их принимать на себя определенные обязательства по предоставлению местных услуг.

Сама идея того, что право тратить средства и ответственность за финансирование должны быть возложены на один и тот же уровень власти, подразумевает необходимость для него отчитываться перед общественностью. Прозрачности расходования средств можно добиться только в том случае, если местные органы власти вынуждены финансировать свои расходы за счет собственных налоговых поступлений.

Деконцентрация предполагает децентрализацию министерств федеального правительства. Это создание региональных филиалов федеральных государственных структур. Деконцентрация с передачей определенной самостоятельности региональным отделениям дает определенную возможность принятия решений на более низком уровне.

Делегирование – это переходная форма между деволюцией и деконцентрацией. Региональные правительства ответственны за организацию определенных видов услуг и сервиса, т. е. происходит передача части полномочий и финансирования на более низкий уровень, но законодательные и нормативные вопросы остаются за центральным правительством.

Одной из ключевых проблем в теории и практике бюджетного федерализма является определение степени децентрализации при выполнении различными уровнями государственной власти своих задач. В первом приближении все функции, предписанные государству (аллокационная, распределительная, стабилизационная), должны распределяться между различными уровнями правительства с учетом возможности достижения Парето-эффективности, что, в свою очередь, зависит от следующих факторов:

а) наличия технических средств и информационных ресурсов для решения той или иной проблемы;

б) возможности достижения экономии на масштабе;

в) вероятности интернализации положительных внешних эффектов;

г) способности к адекватной формулировке задачи.

Если при теоретическом распределении функций вопрос решается достаточно легко, то гораздо более сложной является проблема нахождения оптимального разделения ресурсов, затрачиваемых на указанные цели.

Различают децентрализацию и деконцентрацию в сфере бюджетного федерализма. В пользу деволюции и деконцентрации, как правило, приводится целый ряд аргументов.

Во-первых, передача прав принятия решений на более низкий уровень связана с тем, что местные органы способны более эффективно собирать информацию, необходимую для принятия управленческих решений.

Во-вторых, укорачивается путь ее движения, что снижает возможности ее искажения. Кроме того, устраняются встречные потоки денежных средств, которые неминуемо приводят к потерям общественных ресурсов.

В-третьих, деволюция позволяет повысить демократический контроль за принятием административных решений, поскольку повышается прозрачность процесса принятия решений и снижается риск неэффективного использования ресурсов. Чем меньшее число организаций, институтов задействовано в движении тех или иных общественных ресурсов, тем прозрачнее их окончательное распределение, при этом усиливается и легитимность решений.

В-четвертых, при большой гетерогенности системы деконцентрация позволяет лучше адаптировать процесс принятия решений к системе местных приоритетов. Преференции регионов, их внутренние приоритеты могут в значительной степени не совпадать друг с другом, особенно это усиливается в условиях региональной асимметрии: при существенных различиях по природно-климатическим условиям, уровню жизни, обеспеченности социальными благами, размеру доходов, многонациональности, конфессиональное™ и пр. Да и при решении одной и той же проблемы разные регионы нередко нуждаются в различных общественных благах либо их производство и доставка требуют разных затрат.

В-пятых, в условиях деволюции у регионов появляется возможность проведения эксперимента. Однако следует отметить необходимые условия любого эксперимента:

а) возможность достаточно точно оценить (измерить) его результаты;

б) способность определить, в какой степени результаты эксперимента определяются спецификой местных условий, а в какой степени могут быть обобщены;

в) ограниченность любого эксперимента во времени и, как следствие, необратимость результатов;

г) измеримость и очевидность реальной эффективности эксперимента, если его последствия удается сконцентрировать внутри замкнутой системы, т. е. при отсутствии глобальных внешних эффектов.

В-шестых, деконцентрация позволяет подобрать наиболее эффективные местные механизмы решения проблемы, адаптировать процесс принятия решения к местным условиям.

Можно указать на два безусловных доказательства эффективности децентрализации:

1) она целесообразна в отношении благ, выгоды от производства которых локализуются в пределах данной территории;

2) она эффективнее централизации, потому что население региона, как правило, более однородно с точки зрения потребностей и наличия ресурсов для их удовлетворения, чем население страны в целом. Централизация ресурсов эффективна в случае производства чистых общественных благ, выгоды от которых получает все население страны: охрана границ, строительство электростанций.

В целом деволюция должна в большей мере способствовать повышению эффективности оказания услуг на региональном и местных уровнях, мобилизировать местные ресурсы. С другой стороны, делегирование может быть действенным, если региональные правительства смогут разработать эффективные программы в национальных интересах (образование, здравоохранение). Центральное правительство при этом должно установить в целом, сколько может быть израсходовано, определить минимальный стандарт оказываемых услуг. Не всегда полная автономия субнациональных правительств может быть приемлема. Так, в Румынии законодательством в 1990-х гг. субнациональным правительствам гарантировалась бюджетная автономия. К сожалению, в Румынии существует большое число маленьких, бедных локальных правительств, не имеющих собственных ресурсов. Автономия не может быть приемлема для маленьких сельских местных бюджетов в отличие от богатых ресурсами городов. Так, в Российской Федерации можно наблюдать смешанные формы децентрализации (табл. 2.1). В сфере образования – деконцентрация и делегирование, в правоохранительных органах – делегирование и централизация.