Михаил Дундуков - Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Исполнительный приказ № 11905 также предписывал директору центральной разведки в приоритетном порядке заниматься разведывательным сообществом и переложить все вопросы текущего управления деятельностью Центрального разведывательного управления на своего заместителя (по вопросам ЦРУ). Этим же исполнительным приказом впервые была введена должность еще одного заместителя Директора центральной разведки (по вопросам Разведывательного сообщества). Ни исполнительный приказ президента Картера, ни заменивший его через три года исполнительный приказ президента Рейгана не внесли сколь-нибудь заметных изменений в полномочия директора центральной разведки. Они лишь уточнили и детализировали его полномочия по отношению к отдельным членам сообщества.

В 1992 году Конгрессом США была принята поправка к Закону о национальной безопасности 1947 года [876] Public Law 102-496, Title VII. , в результате чего впервые на законодательном уровне были определены полномочия директора центральной разведки по отношению в разведывательному сообществу. Полномочия директора центральной разведки согласно закону 1992 года были разделены на три основные группы:

1) полномочия, возложенные на него как на главу разведывательного сообщества;

2) полномочия директора как главы Центрального разведывательного управления;

3) полномочия директора как ведущего советника президента США по вопросам разведки.

Закон 1992 года определил ответственность директора центральной разведки по следующему кругу вопросов:

1) выработка задач и приоритетных направлений деятельности разведки США;

2) подготовку проекта ежегодного бюджета разведки;

3) одобрение проекта ежегодного бюджета отдельных ведомств, входящих в состав разведывательного сообщества;

4) решение вопроса о переводе, в случае крайней необходимости, части средств и персонала из одного разведывательного ведомства в другое;

5) координация вопросов сотрудничества членов разведывательного сообщества с зарубежными государствами или их представителями;

6) выработка общих принципов ведения агентурной разведки разведсообществом.

Реализация полномочий директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества США в значительной мере была осложнена тем фактом, что практически все члены разведывательного сообщества (за исключением собственно, лишь ЦРУ) организационно входили в состав самых различных федеральных министерств. Следовательно их деятельность определялась не только интересами разведывательного сообщества в целом и теми приоритетными задачами, которые были определены для разведывательного сообщества директором центральной разведки, но и интересами их собственных министерств. Руководители отдельных министерств традиционно оказывали большое (а часто и решающее воздействие) на назначение руководителей разведок. Они разрабатывают инструкции, регулирующие деятельность разведслужб министерств, ставят перед разведками конкретные ведомственные задачи (которые, подчас, осложняют решение задач, стоящих в целом перед разведсообществом), контролируют выполнение поставленных задач.

Ограничивал влияние директора центральной разведки на деятельность отдельных разведывательных ведомств и механизм распределения бюджетных ассигнований на разведку. Несмотря на законодательно закрепленное право директора центральной разведки распределять выделенные бюджетные средства между членами разведывательного сообщества, сами бюджетные деньги, уже на стадии прохождения бюджетного законопроекта в Конгрессе, выделялись на конкретные разведывательные программы. В реализации подобных программ обычно задействовано несколько ведомств, одно из которых выступало в роли ведущего ведомства. Руководитель такого ведомства осуществлял общий контроль за выполнением программы и, в том числе, контролирует расходование выделенных на программу бюджетных денег.

Подобный подход не только сокращал возможности директора центральной разведки влиять на расходование выделенного разведывательному сообществу бюджета, но и значительно затруднял контроль с его стороны за исключением дублирования отдельных разведывательных функций различными ведомствами, не позволял своевременно корректировать финансирование тех или иных направлений деятельности разведки.

С юридической точки зрения права директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств, выделяемых на национальную разведку, также были весьма ограничены. Так, исполнительный приказ № 12333 (в редакции 1981 года) устанавливал обязанность директора центральной разведки осуществлять контроль за качеством исполнения национальных разведывательных программ и эффективностью достижения обозначенных программных целей, а также обязывал членов разведывательного сообщества получить предварительное согласие директора центральной разведки в случае перераспределения бюджетных средств на другие цели, нежели это было предусмотрено в бюджете.

В приказе не упоминался какой-либо правовой механизм, который позволял бы директору немедленно реагировать на неисполнение руководителями ведомств указанного положения. На практике бюджетные средства, выделяемые на разведку, часто использовались руководителями министерств не по назначению. При этом директор центральной разведки мог лишь апеллировать к президенту, либо к Конгрессу по факту неправомерных решений. Он не мог самостоятельно отменять решения руководителей ведомств о перераспределении разведывательных фондов, даже если они были приняты в нарушение действующих нормативных актов.

На достаточную слабость полномочий директора центральной разведки в отношении разведывательного сообщества неоднократно указывалось как Конгрессом США, так и представителями исполнительной ветви власти. Неоднократно возникавшие за последние десятилетия идеи реформирования системы управления разведывательным сообществом либо так и не были реализованы, либо не приводили к каким-то позитивным результатам. Можно сказать, что, с семидесятых годов прошлого столетия и до 2004 года полномочия директора центральной разведки в отношении входящих в состав разведывательного сообщества служб развивались фактически лишь по двум направлениям: 1) по традиционному пути развития механизмов координации деятельности в составе сообщества; 2) по пути незначительного расширения полномочий директора в сфере распределения денежных ресурсов, выделяемых в рамках Национальной программы внешней разведки.

Разведывательную реформу 2004 года, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года [877] См.: Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Public Law 108-458, Dec. 17, 2004, 118 Stat. 3638. следует рассматривать как одну из наиболее удачных попыток реализации идей и замыслов предыдущих десятилетий, которые в свое время были признаны несвоевременными или слишком революционными. Ключевой идеей реформы 2004 года стало разделение должности директора центральной разведки на две самостоятельные должностные позиции: директора национальной разведки и директора ЦРУ. Однако основная идея реформы была отнюдь не в том, чтобы одно и то же лицо не исполняло обязанности главы всего разведывательного сообщества, одновременно осуществляя руководство одно из крупнейших разведывательных служб США. Бесспорно, равноудаленность главы разведывательного сообщества от каждой из входящих в состав разведывательного сообщества служб важная, но не главная цель разведывательной реформы.