Михаил Дундуков - Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Таким образом, на практике, в дополнение к военному ведомству, президент США предоставил (с фактического согласия конгресса) полномочия ведения разведывательной деятельности и ведомству внешнеполитическому, что с точки зрения правовой теории уже нельзя рассматривать как осуществление разведывательной деятельности подчиненными президенту органами в силу его полномочий верховного главнокомандующего. Фактически, с момента вовлечения в разведывательную деятельность (в мирный период) госдепартамента можно говорить о расширении конституционной основы разведывательной деятельности за счет закрепленных конституцией прав президента в сфере международной деятельности [70] Имеется в виду конституционное право президента "…назначать послов и других официальных лиц". См.: The Constitution of the United States, Articles in addition to, and Amendment of the Constitution of the United States of America. Art. II, sec. 2. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1702. . Признание же конгрессом факта наличия практики привлечения агентов внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов к добыванию разведывательных данных (подобное признание содержится уже в том, что конгресс оценивает эффективность разведывательной деятельности Государственного департамента) [71] См.: Journal of the House of Representatives of the United States, July 3, 1797; Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, Tuesday, June 1, 1813. говорит о том, что конгресс реальными практическими шагами выразил свое согласие с более широкой трактовкой президентом США своих конституционных полномочий в сфере международных отношений [72] О том, что осуществление связей с иностранными государствами относится к компетенции президента и подчиненных ему должностных лиц, говорит уже в 1790 году один из виднейших творцов американского конституционализма Т. Джефферсон: "…Осуществление связей с иностранными державами есть полностью прерогатива исполнительной ветви власти". См.: Opinion on the Question Whether the Senate Has the Right to Negative the Grade of Persons Appointed by the Executive to Fill Foreign Missions, April 24, 1790, 5 Writings of Thomas Jefferson, P. Ford ed. The New York: 1895, P.161, 162. .

Следует однако признать, что в первые десятилетия существования США, когда реально разведывательную деятельность уже вели как военное и военно-морское министерства, так и государственный департамент, вопрос теоретико-правового обоснования конституционной правомочности такой деятельности ни одной из ветвей власти так и не был поставлен. После окончания войны за независимость от Англии разведке стали уделять крайне незначительное внимание. Разведывательные службы в основном учреждались лишь на период участия США в локальных вооруженных конфликтах. В период же мирного времени разведкой всерьез не занималось ни одно из подразделений федерального правительства [73] См.: Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, June 1, 1813, P.348; Journal of the House of Representatives of the United States, June 21, 1813, P.38; Journal of the executive proceedings of the Senate of the United States of America, April 12, 1822, P.281. . Возможно, именно этим можно объяснить тотальное невнимание со стороны различных ветвей власти к вопросу определения конституционной основы разведывательной деятельности [74] Этим же, видимо следует объяснять и тот факт, что судебная власть впервые вопрос о конституционной природе разведывательной деятельности поставила только в 1875 году, то есть почти через столетие после принятия Конституции США ( Totten v. United States ). – Прим. автора. .

Ситуация с разведывательной деятельностью несколько изменяется во второй половине XIX века. В это время, в период гражданской войны между Севером и Югом, обе воюющие стороны учреждают достаточно большое количество разведывательных служб [75] См.: Hearing before the Select Committee on Intelligence of the US Senate, 98-th Congress, 1-st session, On National Historic Intelligence museum. Nov. 3, 1983, Wash. 1984, P. 7. . Эффективная разведывательная деятельность вновь становится не только необходимым условиям успеха в военной кампании, но и важным фактором в сохранении целостности единого федеративного государства.

Не случайно, что первое судебное дело, в котором высший судебный орган США затронул проблему толкования конституционности полномочий президента в сфере разведки, касалось как раз тех событий, которые имели место в период гражданской войны в США 1861-1865 годов. В 1875 году, при рассмотрении дела Totten v . United States , Верховный Суд США поставил вопрос о том, имел ли право Президент США, с точки зрения Конституции, осуществлять наем лиц для ведения разведывательной деятельности в период войны между Севером и Югом, или, если ставить вопрос в более общетеоретическом плане (а в данной ситуации Верховный Суд не только мог, но и должен был выдвинуть подобную трактовку вопроса) – правомочен ли глава американского государства вообще осуществлять наем разведчиков в период военных действий. Суд положительно ответил на этот вопрос. В выдвинутом обосновании подобного решения высшая судебная инстанция ссылалась на полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами США.

Следует, однако, отметить, что сама формулировка судебного решения указывает лишь на право президента нанимать лиц для ведения разведывательной деятельности в отношении военного противника Соединенных Штатов, то есть в обстоятельствах военного времени [76] В действительности, достаточно спорен сам вопрос о том, можно ли считать Гражданскую войну в США 1861-865 годов "периодом военного времени". Обычно, в качестве военного периода в США рассматривают лишь период участия США в военных действиях против внешнего противника. – Прим. Автора. , и суд лишь подтвердил право президента нанимать секретных агентов "… с целью засылки их на территорию врага и добывания информации о силах, ресурсах противника и перемещениях его войск" [77] См.: Totten v . United States , 92 U.S. 105 (1875). . При этом, достаточно преднамеренно был обойден вопрос о том, насколько применимо подобное положение к условиям мирного времени.

Хотя данное судебное дело и рассматривалось в 1875 году, то есть в тот период, когда США не участвовали в военных действиях, суть дела касалась событий периода гражданской войны. Следовательно, формально суд не был обязан выносить суждение о вопросе, выходящем за рамки судебного разбирательства по этому делу, то есть, в данном случае, решать вопрос о праве президента нанимать должностных лиц для ведения разведки не только в военный, но и в мирный период. Однако, более логичным выглядит другое объяснение нерешительности суда: определив конституционную основу разведывательной деятельности исходя из полномочий президента как верховного главнокомандующего, Верховный Суд, тем самым фактически признал исключительную компетенцию президента в вопросах, связанных с разведкой. В силу же соблюдения принципа разделения властей, Верховный Суд США традиционно стремится максимальным образом ограничить свое вмешательство в те вопросы, которые по конституции отнесены к ведению других ветвей власти. Поскольку же абсолютная необходимость толковать полномочия президента по найму разведчиков в мирный период отсутствовала, и как законодательная, так и исполнительная ветви власти не стремились выражать свое мнение по данному вопросу, Верховный Суд также предпочел воздержаться от такого толкования [78] Обычно подобные вопросы Верховный Суд интерпретирует как "политические вопросы" и относит их к компетенции исполнительной и законодательной властей. См.: Foster v. Neilson , 2 Pet. (27 U. S.) 253 (1829). .