Михаил Дундуков - Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Отсутствие законов, регулирующих деятельность разведывательных служб, не создавало неудобств для самих разведывательных служб. За неимением законодательных ограничений деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации отсутствовала и необходимость законодательной защиты интересов разведки. Вполне естественно, что вся правовая база, регламентирующая деятельность разведывательных служб, формировалась исключительно за счет подзаконного нормотворчества. Причем, уровень нормативных правовых актов, направленных на регулирование деятельности разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития разведывательной организации США, так и от уровня решаемых разведывательными службами задач.

До начала процесса централизации разведки (фактически до окончания второй мировой войны) наиболее оптимальным уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, регламентирующие какое-либо из направлений разведывательной деятельности, был уровень руководителя разведывательного органа. В рамках задач, стоящих перед его разведывательной службой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о выработке наиболее эффективных нормативных стандартов для того или иного направления разведывательной деятельности.

Высшим уровнем правового регулирования деятельности разведки в этот период является уровень руководителя того федерального министерства, в структуре которого находится разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регулировались вопросы организации и общей компетенции разведывательных служб [906] См., например: General Order 80, War Department, August 26, 1918. . Регламентация же непосредственно деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации обычно возлагалась на руководство самих разведывательных органов.

В период доминирования ведомственных разведок, сконцентрированных на обеспечении разведывательных потребностей своих головных ведомств, в Соединенных Штатах фактически отсутствовала необходимость регламентации разведывательной деятельности при помощи высших подзаконных нормативных правовых актов (исполнительных приказов и директив президента). В значительной мере это было связано с тем, что перед разведывательными службами еще не ставились задачи общегосударственного масштаба. Подтверждением этого может служить и тот факт, что первые попытки воздействовать на разведывательную деятельность при помощи нормативных правовых актов, издаваемых главой государства, совпадают по времени с первыми усилиями американских президентов, направленными на централизацию разведывательной системы и создание в США единой разведывательной организации, действующей в интересах всего американского государства [907] См., например: Franklin D. Roosevelt to Agency Heads, June 26 1939, U.S. Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities and the Rights of Americans, Final Report, Book III. Washington: Governmental Printing Office, 1976.– P.403; National Intelligence Authority Directive №. 1, National Archives and Records Administration, RG 59, Records of the Department of State, Records of the Bureau of Intelligence and Research: Lot 62 D 42, IAC. .

Однако время не стояло на месте. В результате достижений научно-технического прогресса в деятельности разведки, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, произошли революционные изменения. Появились разведывательные подразделения, добывающие разведывательную информацию на каналах связи, линиях передачи информационных потоков. С возникновением космических спутников появились подразделения, ведущие разведывательную деятельность при помощи средств космической разведки. Активно осваиваются разведкой глобальные компьютерные сети.

С развитием технических средств, используемых для ведения разведывательной деятельности, постепенно развивалась и совершенствовалась система органов, занимающихся сбором и добыванием разведывательной информации на новых для разведки направлениях. В самостоятельные разведывательные службы выделились подразделения, занимающиеся радиоэлектронной, воздушной, космической разведкой. Круг решаемых ими задач в значительной мере обособился от тех общих задач, которые традиционно решались разведкой в сфере сбора и добывания разведывательной информации.

Изменение принципов правового регулирования разведывательной деятельности совпадает по времени с началом разведывательной реформы, основные положения которой были закреплены в Законе о национальной безопасности 1947 года [908] См.: 61 Stat. 495. . После учреждения должности директора центральной разведки, создания СНБ и ЦРУ, единого министерства обороны в США начался постепенный процесс объединения разведки. Естественно, что создание разведывательного сообщества США, укрупнение служб военной разведки, расширение управляющих и координирующих функций директора центральной разведки, изменение масштаба и сути задач, решаемых разведкой, потребовало переработки и корректировки системы правовых норм, регламентирующих деятельность разведывательных органов.

В отличие от предшествующего периода определяющим основы и принципы деятельности разведывательных служб после второй мировой войны становится уже не внутриведомственное нормотворчество, а нормативные правовые акты, издаваемые президентом США либо подчиненными непосредственно президенту координирующими разведывательную деятельность органами (Советом национальной безопасности, директором центральной разведки). Соответственно, изменяется роль внутриведомственных нормативных правовых актов, основной функцией которых становится развитие и детализация положений вышестоящих нормативных документов.

Наиболее активно в процесс формирования единой нормативной базы, регламентирующей деятельность всей системы разведывательных органов США, включился созданный на основании Закона о национальной безопасности Совет национальной безопасности [909] См.: National Security Act of 1947, 61 Stat. 495. (50 US Code 401 et seq.). . В первые десятилетия после учреждения СНБ им было подготовлено несколько десятков секретных директив по вопросам разведывательной деятельности [910] См., например: National Security Council Intelligence Directive № 4 (National Intelligence Objectives), Dec. 12, 1947; National Security Council Intelligence Directive № 5 (Espionage and Counterespionage Operations), Dec. 12, 1947; National Security Action Memorandums № 277, Jan.30, 1964 (Review of Early Warning Procedures for Anticipating Foreign Crises), National Archives and Records Administration, RG 59, Records of the Department of State, Records of the Executive Secretariat, NSC Files: Lot 66 D 95, NSCIDs. , на основании которых руководителями федеральных министерств, имеющих в своей структуре разведывательные службы, и руководителями самих разведывательных служб издавались ведомственные нормативные правовые акты, приводя нормативную базу, на которой строится деятельность каждой отдельной разведывательной службы, в соответствие с едиными установками и стандартами, закрепленными в нормативных актах более высокого уровня.