Михаил Дундуков - Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Конечно, все положения президентской директивы, касающиеся прав и свобод личности вообще скорее декларативны и не содержат строгих процедурных предписаний для разведывательных служб. Но примечателен уже сам факт того, что в директиве по разведке американского президента упомянуты права лиц, не являющихся американскими гражданами и не защищенных американским законодательством [1042] См.: Presidential Policy Directive/PPD-28. Signals Intelligence Activities]. URL: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/01/17/presidential-policy-directive-signals-intelligence-activities (дата обращения: 14.07.2014) .

4.1.1. Эволюция законодательного контроля

Разведывательная деятельность, рассматривается в Соединенных Штатов как одно из направлений деятельности по обеспечению обороны страны и, в соответствии с Конституцией, относится к сфере исключительной компетенции президента [1043] См.: The Constitution of the United States. Article II. Цит. по: Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary, N. J. 1989, P. 1698-1699. . Являясь одним направлений деятельности федерального правительства, разведка тесно связана с другими направлениями деятельности, которые, в соответствии с Конституцией США, находятся в ведении исполнительной власти.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что любая система контроля за разведкой, разрабатываемая исключительно в рамках исполнительной власти, не может являться полностью объективной и независимой, поскольку интересы различных подразделений федерального правительства находятся в чрезвычайно тесной взаимосвязи друг с другом, и любые громкие скандалы и разоблачения, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в деятельности разведки, могут оказать слишком непосредственное воздействие на всю систему исполнительной власти.

Контроль Конгресса США за деятельностью американской разведки традиционно является одним из самых эффективных видов контроля в общегосударственной системе контроля за деятельностью спецслужб. Достаточно высокая объективность и независимость осуществляемых Конгрессом контрольных функций в значительной мере предопределена закрепленной в американской Конституции системой сдержек и противовесов. Эта система позволяет всем трем ветвям государственной власти – исполнительной, законодательной и судебной – оказывать взаимное воздействие друг на друга, снижая до минимума возможность узурпации государственных властных функций какой-либо из трех властей.

Независимость и объективность контрольных полномочий Конгресса в отношении разведывательных служб стимулируется еще одним немаловажным обстоятельством. В Конгрессе всегда представлены две традиционно противоборствующие политические партии США – республиканская и демократическая, лишь представитель одной из которых стоит во главе исполнительной ветви власти и которому, следовательно, подчинены в том числе и разведывательные службы. В силу этого в любой момент времени конгрессмены от одной из двух партий (очевидно, не той, чей представитель является действующим главой государства) имеют серьезный дополнительный стимул проявить максимальную честность и принципиальность, проводя беспристрастные расследования, выявляя возможные нарушения и злоупотребления должностных лиц и, тем самым, зарабатывая своей партии дополнительные политические очки на ближайших парламентских или президентских выборах.

Основной объем контрольных полномочий Конгресса в отношении разведки и разведывательной деятельности лежит на разведывательных комитетах обеих его палат. Законом закреплена обязанность президента, как главы исполнительной власти, обеспечивать разведывательные комитеты в полном объеме всей информацией, касающейся деятельности разведывательного сообщества. При этом представляемые в комитеты отчеты, касающиеся разведывательной деятельности США, должны содержать в себе информацию не только об уже проведенных акциях разведки, но и о наиболее важных запланированных мероприятиях членов разведывательного сообщества. Помимо этого в обязательном порядке разведывательным комитетам Палаты представителей и Сената предоставляются сведения о всех тайных операциях американской разведки, одобренных президентом США, а также информация о наиболее серьезных провалах разведки [1044] См., например: Pub. L. 102– 88, title VI, Sec. 602(a)(2), Aug. 14, 1991, 105 Stat. 442. .

До середины семидесятых годов XX века вопросами контроля за деятельностью разведки в обеих палатах Конгресса занимался целый ряд не специализирующихся на разведывательной деятельности комитетов. Основными среди них были: Комитет по вооруженным силам Сената и Комитет по вооруженным силам Палаты представителей [1045] Senate Armed Services Committee, House Armed Services Committee. . Каждый из комитетов, будь то комитеты по юридическим вопросам, по бюджету или по вооруженным силам, рассматривал лишь ту часть вопросов, которая относилась к сфере его компетенции. Учитывая же особенности разведывательной деятельности и повышенные требования к секретности при работе с материалами разведки, фактически разведывательными проблемами в комитете занимался один, иногда два его члена, в обязанности которых входил не только контроль за деятельностью разведывательных служб но и другие, не связанные с разведкой вопросы. Вполне приемлемой считалась практика, когда отвечающие за разведку конгрессмены встречались с представителями разведывательных служб не более 1-2 раз в год [1046] См.: Congressional Record, April 9, 1956, P. 5926. .

Фактически, вся система контроля законодательной власти за разведывательными службам строилась на "джентльменском соглашении" [1047] См.: The Intelligence Community in the 21 st Century, Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104 th Congress, Chapter XV Congressional Oversight, P.3. , в соответствии с которым исполнительной власти предоставлялась полная свобода действий в сфере разведки, а комитеты Конгресса заслушивали лишь общие отчеты об интересующих их аспектах деятельности разведывательных служб, не вдаваясь особенно в детали. Лишь в случае громких скандалов, связанных с промахами и злоупотреблениями разведывательных служб Конгрессом создавались специальные следственные комитеты и комиссии, которые детально разбирали и изучали все факты, приведшие к скандалу, и вырабатывали рекомендации по совершенствованию деятельности разведывательных служб.

Современная структура контроля за деятельностью разведывательных служб со стороны обеих палат Конгресса сформировалась в результате расследований деятельности разведывательных служб 1975-1976 годов. По результатам заслушивания докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Чёрча обе палаты Конгресса пришли к заключению, что существующая система контроля за деятельностью разведки со стороны палат Конгресса недостаточно эффективна. Сенаторами и членами Палаты представителей указывалось, в частности, что в Конгрессе отсутствует какой-либо орган, специализирующийся на разведывательных вопросах. Осуществляющие же контроль за деятельностью разведки специально назначенные для этой роли конгрессмены в недостаточной мере справляются со своими обязанностями и их число крайне ограничено. В целях улучшения системы контроля за деятельностью разведки обе палаты Конгресса решили создать действующие на постоянной основе особые комитеты по разведке.