Михаил Дундуков - Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Подобное нежелание замечать очевидную проблему отсутствия законодательных стандартов, регламентирующих деятельность разведывательных служб, стало причиной ряда громких скандалов, связанных с незаконной деятельностью отдельных ведомств, входящих в разведывательное сообщество США. В дальнейшем, во второй половине 70-х годов, именно эти скандалы и разоблачения разведки привели к созданию эффективного механизма государственного контроля за разведывательной деятельностью (в частности были созданы разведывательные комитеты в обеих палатах Конгресса США). Другим следствием этих скандалов и разоблачений стало формирование в конце 70-х годов прошлого века первых законодательных стандартов, призванных ограничить всесилие разведки жесткими законодательными рамками и защитить права и свободы граждан Соединенных Штатов.

Начало 70-х годов XX века в истории американской разведки самым непосредственным образом связано с фигурой Ричарда М. Никсона. Еще будучи вице-президентом в администрации Джонсона, Никсон с определенным недоверием относился к разведывательному сообществу и к ЦРУ. Однако, после прихода в Белый Дом в качестве президента, его взгляды на разведку достаточно быстро переменились.

В самом начале 70-х президентом Никсоном была предпринята попытка реорганизации разведывательного сообщества. В декабре 1970 года президент поручил заместителю директора Административно-бюджетного управления Джеймсу Шлезингеру подготовить рекомендации относительно возможной реорганизации структуры сообщества и выработать рекомендации по ее улучшению, а также рекомендации по совершенствованию законодательной основы деятельности спецслужб. Причины неудовлетворенности президента работой разведывательного сообщества заключались в промахах, допущенных американской разведкой в Юго-восточной Азии – во время проведения операций во Вьетнаме и Лаосе, а также в том, что все большее число должностных лиц президентской администрации высказывали сомнения относительно эффективности работы разведки по сбору и добыванию разведывательной информации о советском стратегическом ядерном потенциале. Работу по подготовке отчета возглавил заместитель директора Административно-бюджетного управления и будущий директор ЦРУ Джеймс Р. Шлезингер. Отчет Административно-бюджетного управления был представлен президенту в марте 1971 года и более известен как отчет Шлезингера [474] A Review of the Intelligence Community, March 10, 1971. .

В докладе подчеркивалось, что разведывательное сообщество значительно выросло в размере и в еще большей пропорции возрос его бюджет. Однако подобный рост количественных факторов не привел к росту количества и качества разведывательного продукта. Шлезингер пришел к выводу, что система сбора и добывания разведывательной информации в сообществе крайне непродуктивна. Разведывательные службы дублируют друг друга, отдельные направления разведывательной деятельности разорваны и рассредоточены по разным ведомствам, при проведении разведывательной деятельности наблюдается ненужная конкуренция, часто берут верх не государственные, а узковедомственные интересы, наблюдаются не оправданные реальными потребностями попытки раздувания штата в отдельных разведывательных службах.

Несовершенна система распределения бюджетных ресурсов между членами разведывательного сообщества. В отчете также обращалось внимание на неудовлетворительное формулирование своих разведывательных потребностей политическим руководством страны, руководителями федеральных министерств и ведомств [475] A Review of the Intelligence Community, March 10, 1971, P. 9. . По причине существования вышеуказанных проблем, считал Шлезингер, стоимость проводимых разведкой операций оказывается неоправданно высокой, а качество получаемых на выходе итоговых аналитических отчетов крайне низким.

Причину подобного состояния дел в разведывательном сообществе Шлезингер видел в отсутствии централизованной системы управления разведкой и ограниченности полномочий директора центральной разведки, ввиду чего оказывается практически невозможным осуществление централизованного планирования и распределения бюджетных средств между отдельными разведывательными службами. Для решения этих проблем Шлезингер предложил учредить должность Директора национальной разведки с полномочиями, более широкими, чем у директора центральной разведки. Кроме этого было предложено учредить должность Координатора национальной разведки, который будет в качестве представителя президента осуществлять на постоянной основе контроль за деятельностью разведки и обеспечивать более активное представительство интересов президента в разведывательных вопросах [476] U.S. Congress, Senate, 94th Congress, 2nd session, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities Intelligence, Final Report, 1976, Book I, P. 66. .

Шлезингер призвал президента Никсона провести незамедлительную структурную реформу разведывательного сообщества, усилив полномочия и меру ответственности главы разведывательного сообщества за деятельность членов сообщества. Примечательно, что именно в докладе Шлезингера впервые был поставлен вопрос о возможном учреждении должности директора национальной разведки, который бы выступал не только в роли координатора разведывательной деятельности США, но и был бы наделен полномочиями распоряжаться бюджетом разведывательного сообщества, и правом непосредственно направлять деятельность членов разведывательного сообщества [477] Ibid., P. 25-27. . Именно идея директора национальной разведки как руководителя разведывательного сообщества будет реализована (в несколько ином варианте) через 30 с лишним лет в результате разведывательной реформы 2004 года.

Ознакомившись с рекомендациями доклада Шлезингера, в ноябре 1971 года президент Никсон издал секретный меморандум по реформированию организационной структуры разведывательного сообщества. В ней на директора центральной разведки были возложены обязанности планирования, оценки и контроля всех разведывательных программ и всей разведывательной деятельности сообщества [478] См.: President Nixon Memorandum “Organization and Management of the US Foreign Intelligence Community”, Nov. 5, 1971. “TOP SECRET” . [сайт]. URL: http://www2.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB144/document%206.pdf (дата обращения: 7.07.2014). . В марте 1972 года, реализуя на практике предписания меморандума, директор центральной разведки создает аппарат разведсообщества, призванный оказывать ему помощь в осуществлении планирования, оценки и контроля деятельности разведсообщества.

Меморандум президента внес изменения и в функции некоторых иных государственных органов. В частности, он возложил на вновь учрежденный Разведывательный комитет Совета национальной безопасности (National Security Council Intelligence Committee) обязанность оказывать помощь директору центральной разведки. Разведывательный комитет СНБ, который включал в себя Генерального Атторнея, заместителя госсекретаря, заместителя министра обороны, председателя комитета начальников штабов и директора центральной разведки, был уполномочен координировать и контролировать разведывательную деятельность членов разведсообщества. Помимо этого на основании президентской директивы был создан Консультативный комитет по разведывательным ресурсам (Intelligence Resources Advisory Committee), в который вошли представители от Госдепартамента, министерства обороны, Административно-бюджетного управления и ЦРУ. Комитет был призван консультировать директора центральной разведки по вопросу распределения объединенного разведывательного бюджета [479] Ibid., P.4-5. .