Виктор Буганов - Мир истории: Россия в XVII столетии

Темные стороны приказного строя — неразбериха и чересполосица в компетенции, мелочная опека сверху и столь же мелочное давление самих приказов на местные органы управления, знаменитая московская волокита и взяточничество — вызывали нарекания подданных, нередко поднимавших восстания, направленные, среди прочего, и против приказных злоупотреблений. Верховная власть принимала кое-какие меры для упорядочения работы бюрократической махины При царе Михаиле боярину князю И. Б. Черкасскому поручили управление приказами Большой казны, Аптекарским, Стрелецким и Иноземским. Когда он умер, а это случилось в начале 40-х годов, место первенствующего лица в правительстве занял боярин Ф. И. Шереметев, ему дали те же приказы да еще прибавили Новую четь (четверть). При царе Алексее все эти приказы перешли в ведение боярина Б. И. Морозова. Впоследствии, при царях Алексее и его сыновьях Федоре, Петре I, подобную же роль в делах управления поочередно играли бояре И. Д. и И. М. Милославские, князь В. В. Голицын и Л. К. Нарышкин.

В последней четверти столетия стало почти обычаем объединять приказы в группы. Одну из них составляли Посольский, Новгородский, Владимирский, Галицкий, Устюжский, Малороссийский, Великия России и Смоленский. В другую входили Большой приход, Большая казна и Новая четь. В третью — Костромская четь и Стрелецкий. В четвертую — Пушкарский и Рейтарский. Это были опыты, попытки какого-то не очень удачного упрощения громоздкой приказной машины. Они подготовили реформу центрального управления, проведенную при Петре.

Основной территориально-административной единицей был уезд. Его формирование восходит к временам окончания феодальной раздробленности, когда в единое государство включались отдельные княжества и их уделы. Из них и выросли уезды, различавшиеся и размерами и численностью населения. Они делились на стань! и волости; последние в одних уездах были равнозначны друг другу, в других волости были частью станов. Особое деление сохранил Новгородский уезд, огромный по размерам: он состоял из пятин — Шелонской, Деревской, Бежецкой, Водской, Обонежской; каждая из них делилась на две половины; в пятинах имелись более мелкие — погосты. Соседние Псковский и Новоторжский уезды делились на губы. А в северных поморских уездах царила полная пестрота: одни делились на погосты, другие — на волости, третьи — на станы и волости, четвертые — на погосты и волости и т. д. Сибирские уезды состояли из слобод и ясачных волостей.

Еще за полстолетие до Смуты на местах, в уездах вместо наместников и волостелей появились земские избы во главе с земскими старостами. Их местные тяглецы — крестьяне и посадские люди — избирали из своей среды, и старосты управляли посадами и волостями, собирали налоги, вели суд по гражданским делам. Уголовные дела рассматривали губные старосты, сидевшие в губных избах; их избирали из своей среды местные дворяне. Они вершили в интересах своего класса и государства суд по наиболее важным, прежде всего политическим, преступлениям.

В дворцовых селах и волостях по всей стране административная и судебная власть находилась в руках дворцовых приказчиков. Подчинялись они Приказу Большого дворца.

Уже к концу XVI века в ряде пограничных городов и уездов, где требовалась сильная власть, появились воеводы, и не только в роли военачальника, водителя воев, ратников, полков, но и главного администратора и судьи как по гражданским, так и по уголовным делам. Он отвечал за поступление всех сборов, выполнение казенных служб, всяких повинностей; имел полицейские функции. С начала XVII века воеводская власть постепенно и довольно быстро распространяется на всю страну. Она охватывала все слои и все дела уездного общества и означала, по словам Ключевского, «решительный поворот от земского начала, положенного в основу местных учреждений царя Ивана, к бюрократическому порядку местного управления».

Хотя воеводы были представителями центральной, коронной власти, не наместниками, которые получали уезды в управление и для собственного кормления, однако реально психология этих людей, сыновей и внуков наместников предыдущего столетия, ничем не отличалась от родительской и дедовской: в челобитных они просили отпустить их на воеводство «покормиться», за счет местного населения, разумеется.

Широта полномочий, неопределенность прав и обязанностей приводили, и довольно часто, к превышению первых и пренебрежению вторыми. Фигура сребролюбивого и бездеятельного воеводы нередко встает со страниц документов XVII столетия. Это, конечно, не значит, что все они были такими, — дела требовали решений, центральная власть следила за ними, за ходом управления, исполнением своих приказов. Из воевод вышли многие крупные деятели, выдающиеся администраторы XVII века — князь Ю. Я. Сулешев и П. И. Годунов, князья И. С. Прозоровский и Г. Г. Ромодановский и др.

Центр воеводского управления в уездном городе — съежая или приказная изба помещалась в городской крепости, кремле; здесь же располагалась губная изба. Земская изба стояла на посаде. Воеводская власть постепенно подчинила себе, более того, подавила земские выборные органы, которые по всей России, за исключением Поморья, утратили свое прежнее значение. Очень выразительно характеризуют положение земской избы и земского старость! расходные книги: изо дня в день выборный человек ходит на двор к воеводе, носит «в почесть» мясо и рыбу, калачи и деньги «в бумажке» ему и его жене, детям и родственникам, слугам и приживалкам, служителям съезжей избы и т. д., вплоть до юродивого, обитавшего на воеводском подворье.

В помощь воеводам выделяли товарищей, тоже воевод (в крупные города) или дьяков, подьячих с приписью (с правом подписи документов) и просто подьячих. Все дела они решали «сообща». Делопроизводство лежало на дьяке или подьячем с приписью. В их же обязанность, негласную, конечно, входило наблюдение за воеводами, донесение в Москву о непорядках. Осуществление этой деликатной миссии вызывало, естественно, недоразумения, свары, конфликты.

Съезжую избу, в которой воевода творил суд и расправу, в крупных городах (например, в Астрахани и др.) называли приказной палатой. В ней, как и в московских приказах, имелись разные «столы», которые вели делопроизводство (денежный стол, хлебный, ясачный и др.). В распоряжении воевод и дьяков были рассыльщики, недельщики (дежурили по неделям). При очень широкой компетенции воеводской власти их исполнительный аппарат отличался малочисленностью и слабостью.