Кирилл Соловьев - Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

5. Политическая повседневность существует вне ценностных ориентиров. Она не идеологична, а технологична, а значит, и аполитична.

Лишь отказавшись от привычных алгоритмов описания политических процессов, можно выйти на проблему функционирования политической системы. Очевидно, она имела место и в прошлом: скажем, в Римской империи или в средневековой Европе [26]. Историки даже не сомневаются в этом, активно используя термин, не поясняя его значение. Иными словами, он вполне укоренился в исторической науке, не став при этом в полном смысле этого слова научным понятием.

Впрочем, и в политической науке единодушия в связи с этим не наблюдается. Под политической системой может подразумеваться совокупность взаимодействий, посредством которых ценности авторитетным образом привносятся в общество (Д. Истон) [27], или же разнообразные формы политического поведения государственных и негосударственных структур (Г. Алмонд) [28]. Эти определения «заточены» под изучение современности. Историк вынужден адоптировать их под свои нужды, конечно же, использовав наработки общественных наук. Прежде всего они подразумевают особую исследовательскую оптику: автор ставит своей целью не воссоздание привычного калейдоскопа событий, а внимательное изучение институтов, элит и политической культуры. Исследователь стоит перед необходимостью выявить «правила игры», характерные для того или иного общества. Их не нужно декларировать в законодательстве; более того, они даже могут противоречить ему и в то же самое время значить существенно больше любой официально установленной правовой нормы. В особенности это свойственно авторитарным режимам, когда не всегда удается проследить процедуру принятия решений государственной важности.

Институты – это и есть правила игры. Это базовое утверждение сторонников неоинституционального подхода – в первую очередь Д. Норта [29]. В центре его изучения – формальные и даже в большей степени неформальные практики, которые упорядочивают общество, способствуют его складыванию [30].

Провозглашая «новую политическую историю», Ж. Ле Гофф вовсе не открыл направление исследований. Он лишь констатировал нарождавшийся поворот в изучении политического прошлого, который был очевиден и в области истории России XIX – начала XX в. Прежде всего это относилось к работам, посвященным чиновничеству империи, т. е. корпорации управленцев с характерной для нее системой ценностей, алгоритмами поведения. Причем в данном случае бюрократия представлялась не послушным инструментом классового господства, а самодостаточным объектом исследования. Так, именно она с ее особыми мировоззрением, социальным опытом, укладом жизни стала главным героем работ П.А. Зайончковского. В центре его исследований – законодательный процесс в самодержавной России, который рассматривался «изнутри» политической системы: это составление проектов преобразований, их конкуренция, обсуждение, принятие (или отклонение) верховной властью [31]. Российская бюрократия стала объектом фундаментальных исследований Л.Ф. Писарьковой [32], Л.Е. Шепелева [33]. Бюрократическая империя XIX в. – один из излюбленных сюжетов зарубежной русистики. М. Раев попытался охарактеризовать бюрократический уклад Российской империи [34], Г. Торке – его эволюцию [35], Р. Уортман исследовал правовой этос российского чиновничества [36], Д. Ливен – бюрократическую элиту страны [37], А. Рибер – чиновничьи «партии» [38], В. Мосс – социокультурную природу высшей бюрократии [39], Т. Фоллоуз – взаимоотношения земства и бюрократии [40]. Аналогичная проблема поднималась в монографии Х. Вилан, посвященной Государственному совету в царствование Александра III. Автор характеризует политический режим в России конца XIX в. как «бюрократический абсолютизм» [41]. Социальный портрет чиновничества МВД начала XX в. был предложен Д.К. Роуни [42]. Бюрократия – главный актор на политической сцене Российской империи, однако не единственный. Она была неразрывными нитями связана со своим постоянным оппонентом из «общества». Она была активно вовлечена в коммерческие предприятия своего времени. А главное: она подчинялась правилам игры, которые устанавливали жесткие рамки ее деятельности – правовые, институциональные, поведенческие.

Отчасти эта проблема исследуется в рамках школы истории государственных учреждений. Она восходит к трудам авторов XIX столетия, преимущественно представлявших традиции правовой мысли этого времени [43]. В советской исторической науке многое в этом направлении сделал Н.П. Ерошкин, который изучал систему взаимосвязей внутри государственного аппарата Российской империи, процедуры законотворчества [44]. Впоследствии были исследованы отдельные механизмы принятия решений (например, институт всеподданнейшего доклада) [45]. Близкие сюжеты представляют немалый интерес и для зарубежной историографии. Так, Дж. Йени изучал систематизацию управления в империи в XVIII–XX вв., целью которой было формирование некоего подобия правового государства с очевидной русской спецификой (в чем как раз крылись серьезные внутренние противоречия) [46]. К вопросу об особенностях политикоправовой системы России в эпоху Великих реформ непосредственно подошел Д. Орловский. Он пришел к выводу, что управленческий кризис лишь нарастал со второй половины XIX в. Министерства (в частности, МВД) и их руководители были перегружены работой и, в сущности, не справлялись с ней. У них не было людских, организационных и информационных ресурсов, чтобы эффективно решать вопросы оперативного управления страной. О стратегическом планировании не получалось даже задуматься [47].

В высшей степени интересным представляется исследование А.В. Ремнева, посвященное Комитету министров. Автор рассматривает данное учреждение как важный элемент политической системы Российской империи, в которой все органы власти напоминали сообщающиеся сосуды, бывшие в тесной зависимости друг от друга. Таким образом, исследование Комитета министров становится поводом для обстоятельного разговора об организации управления в бюрократической империи и шире: о политической системе России. Автор вполне солидаризируется с той точкой зрения, что самодержавие – правовая иллюзия, не реализовавшаяся на практике в XIX столетии [48]. А.В. Ремнев бесспорно прав: Комитет министров нельзя изучить в отрыве от прочих учреждений страны. Различные высшие правительственные органы власти составляли одни и те же лица, которые, меняя зал заседания, отстаивали те же принципы и интересы [49]. Распределение полномочий среди центральных учреждений ни в коей мере не напоминало разделение властей. Речь должна идти о размежевании процедур, особых правилах игры на каждой из «площадок», предоставленных высшей бюрократии. Они весьма интересны, будучи взятыми в совокупности, проанализированными как нечто целое. Именно так на них смотрел любой чиновник изучаемой эпохи. Он пользовался всеми имевшимися в его распоряжении процедурами, надеясь на скорейшее достижение искомого результата. Этот подход уместен при изучении отнюдь не только российской политической жизни XIX – начала XX в. Не случайно П. Бурдье подчеркивал: «Историку, который говорит: “Я занимаюсь историей Государственного совета (т. е. Conseil d’Etat во Франции. – К. С.)”, стоило бы сказать: “Я занимаюсь историей бюрократического поля.”» [50]Иными словами, современное исследование государственных институтов преимущественно подразумевает изучение бытовавших практик принятия решений.