Казимир Валишевский - Петр Великий

Учреждение Сената в 1711 году является другим важным шагом на пути постепенного уничтожения прежних административных органов или их внешнего приспособления к типу западному. Однако напрасно Петра восхваляли за замену новым собранием старинной Боярской Думы. Хотя, действительно, не установлено точно времени исчезновения этого ветхого пережитка Древнего Русского государства, однако достоверно известно, что в 1711 году его больше не существовало. Уже в 1700 году оно было заменено Советом Министров, заседавшим в Ближней канцелярии и часто с ней смешиваемым. Петр, во всяком случае, изъял из ведома этого совещательного присутствия и оставил за собой весьма важный отдел: эксплуатацию целого ряда коронных прав, которыми намеревался распоряжаться по собственному усмотрению при помощи специальных чиновников, прибыльщиков. Перед отправлением в Прутский поход он не знал, что делать с этой администрацией, достигшей значительного развития, и на Сенат вначале только возлагалось поручение избавить от нее государя. И это тоже было лишь требование войны. Указ, призывающий к жизни новое учреждение, был издан в тот же день, как объявлена война с Турцией, и, заимствовав у Швеции и Польши общую мысль и название своего создания, создатель таким образом придал ему своеобразный характер, без сомнения, не предвидя иной важной роли, ожидавшей его впоследствии.

Эта роль прежде всего, естественно, заключалась в замещении отсутствовавших центральных органов, уничтоженных вышеуказанной работой разрушения. Реформа 1708–1710 годов ничего не придумала для согласования новой провинциальной организации со старой администрацией, сосредоточенной в Москве; она лишь содействовала ее уничтожению. Ближняя канцелярия сделалась, таким образом, единственной центральной властью и оказалась явно неспособной выполнять свою задачу. Но лишь в 1714 году из нового собрания выделилась постоянная комиссия, обязанная, по-видимому, служить подмогой при такой несостоятельности в рассмотрении текущих дел. С 1711 по 1718 год взаимные полномочия обоих органов, канцелярии и Сената, оставались неопределенными. Не зная, к которому из двух обращаться с донесениями и просьбами, остальные общественные учреждения предпочитали держаться в стороне. Обязанности Сената выяснялись лишь постепенно, путем указов, из года в год, а иногда из месяца в месяц расширяясь и заполняясь. Наконец, в особенности до введения коллегии, он захватывал все поле правительственной деятельности: собственно администрацию, правосудие, полицию, финансы, армию, торговлю, внешнюю политику. Сенат взял на себя заботу о воинах, находящихся в походе, о продаже товаров за счет государства, о проведении каналов, об очистке с. – петербургских улиц. До учреждения Святейшего Синода и даже после Сенат вмешивался в дела духовные. В 1722 году он вел в Польше переговоры, имевшие целью дать перевес русскому влиянию. Он, наконец, являлся последней инстанцией в делах гражданского и уголовного судопроизводства. В 1724 году, приказав, чтобы указы, выработанные Собранием, печатались наряду с его собственными, Петр лишь подтвердил законодательную власть, признанную за Сенатом уже в течение нескольких лет. Таким образом, он весьма легко отнесся к принципу разделения власти и, собственно говоря, заимствовал у европейских государств для своего Сената только название. Но он оправдывался в этом перед самим собой тем, что все это лишь меры временные. Впоследствии будет приступлено к более правильной организации дела.

Пока же все было в руках сенаторов. Таково подлинное выражение царя. Но он строго относился к исполнению ими обязанности и к ответственности, на них возложенной. Много дав, он многого и требовал. Упреки, выговоры, угрозы градом сыпались на злосчастных представителей государственной власти. Он писал им: «Все, что вы тут сделали, это насмех, или вы получили взятку, так я призову вас сюда (в Ингрию) и допрошу иным манером». И, к сожалению, упреки были вполне справедливы. Голландский резидент де Би пишет, со своей стороны, в ноябре 1714 года: «Самое большое неудобство заключается в том, что все дела направляются в Сенат, ничего не решающий».

С самого начала Петр счел нужным дополнить созданное им учреждение органом контроля. Вначале он приказал присутствовать на заседаниях нового собрания штаб-офицерам от гвардии, переменяясь ежемесячно. «Офицер должен смотреть, дабы Сенат должность свою исправлял по данной им инструкции». Затем были учреждены фискалы. Но и на этот раз из Швеции было заимствовано только название; облеченная им должность была вполне местного происхождения; из шведских контролеров инквизиторская политика царя сделала шпионов в худшем смысле слова. До 1714 года никакой донос, даже признанный ложным и клеветническим, не влек за собой для фискала никакой ответственности, и он разделил с казной штрафы, благодаря ему наложенные. Понадобился смелый голос Стефана Яворского, обрушившегося в 1712 году в Успенском соборе на ужасные злоупотребления власти, таким образом происходившие, чтобы вызвать их запоздалое ограничение. Указом от 17 марта 1714 года были объявлены, по крайней мере, наказуемыми впредь намеренные ошибки агентов.

Обер-фискал, или главный контролер, был приставлен к Сенату. Его должность, замененная в 1722 году должностью прокурора государственного контроля, представляла собой действительный залог успеха, поскольку она содействовала согласованию отдельных проявлений власти, долго действовавших без всякой внутренней связи между собой: царя, Сената и различных исполнительных органов. Прокурор государственного контроля, сносясь с этими последними через посредство прокуроров, состоявших под его начальством, и служа сам посредником между царем и Сенатом, являлся связующим звеном. Петр, без сомнения, взял пример со шведского Ombutsmann, представителя правительства в высшей судебной инстанции. Не имея, однако, кресла в высоком собрании, главный контролер Петра более походил на современного французского прокурора государственного контроля, состоящего при парламенте. Подобно последнему, он имел право деятельного вмешательства в отправление обязанностей, наблюдение за которыми было на него возложено, и имел право почина даже законодательного. При нем состоял товарищ, под названием обер-прокурора. Ягужинский был назначен первым на этот пост.

Прокуроры, также назначенные при различных органах власти в виде агентов контроля, с успехом заменяли фискалов, деятельность которых касалась внешних сторон, нося неприятный характер тайной полиции.

До 1718 года Сенат оставался в России учреждением неопределенным, плохо уравновешенным. Он не занимал первенствующего места во главе административных органов, как в Швеции, потому что этих органов не существовало; его не составляли, как там, президенты коллегий, потому что не было коллегий.