Евгений Анисимов - Петр Великий: личность и реформы

Вид здания Двенадцати коллегий со стороны Невы. Р. Вилкинсон по рисунку М. И. Махаева. Середина XVIII в.

Особое место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью, – Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия, о них подробно будет рассказано в следующей главе. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия – Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выделена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения поместными делами Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией – Вотчинной. Ревизион– и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году – 10 коллегий. Теперь вкратце о здании Двенадцати коллегий. Исследования М. В. Иогансен (Грозмани) показали, что в 1722 году Д. Трезини получил утвержденную Петром роспись размещения коллегий в здании, которое предполагалось построить перпендикулярно Неве. Роспись разбивала всю площадь здания на 12 участков. Начиная от Невы участки застраивались таким образом: 1 – «Аудиенц-камора» (зал торжественных приемов), 2 – Сенат, 3 – Коллегия иностранных дел, 4 – Военная, 5 – Адмиралтейская, 6 – Юстиц-, 7 – Камер– и Штатс-контор-, 8 – Коммерц-, 9 – Берг-, 10 —Мануфактур-коллегия, 11 – Главный магистрат, 12 – Синод. Примечательно, что здание Двенадцати коллегий повторяло план мазанковых канцелярий на Троицкой площади – первого правительственного здания в Петербурге, которое, в свою очередь, воспроизводило схему размещения приказов в Кремле: к торцовой стене здания по мере необходимости пристраивалось новое здание и т. д.

Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось немало более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

Постоянно сталкиваясь со знаменитой «московской волокитой», характерной для деятельности приказов, Петр пришел к убеждению, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью детальной регламентации деятельности всех учреждений и каждого из чиновников. Этому убеждению царя вполне отвечала камеральная система, которая была просто немыслима без детально разработанного и соблюдаемого документа – регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда. Но Петр пошел дальше западноевропейских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан не имеющий аналогов документ, своеобразный регламент регламентов – Генеральный регламент (1719—1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность»– инструкцию, включенную в коллежский регламент. Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент входило 56 должностей, начиная с длинного перечня обязанностей президента и заканчивая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: «Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели кто мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и велеть вычистить». Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра – реформатора государства – было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов. Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от 10 апреля 1716 года, присланный в Сенат: «Господа Сенат! Посылаю вам книгу Воинский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен), которой велите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг, из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для иноземцоф в нашей службе). И понеже оной хотя основанием воинских людей, аднакож касаетца и до всех правителей земских (как из оного сами усмотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции во все корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы неведением нихто не отговаривался. А оригинал оставьте у себя в Сенате. Петр».

Комментарий тут не нужен – гражданские служители («земские правители») получили в качестве нового свода законов воинский устав, который тотчас вступил в действие.

25 октября 1723 года Сенат обсуждал дело о подаче в канцелярии ложных челобитных и не мог прийти к определенному решению из-за отсутствия необходимого закона. Петр сразу же разрешил сомнения сенаторов, о чем гласит журнальная запись: «Его величество изволил разсуждать, что о том надлежит чинить, как в Военном артикуле предложено о том, которые бьют на военный суд в неправом вершении и для того о том указы выписать и рассмотреть». Конечно, не все положения военных уставов были приложимы к гражданской сфере. Тогда прибегали к выборке из военных законов. В журнале Сената от 28 января 1723 года записано: «При том предлагал канцлер граф Головкин, что справитца в Сенате надлежит ли с приличным указом выписать к гражданским делам, что принадлежит из военного артикула».

Отношение к регламенту гражданского учреждения как к военному уставу особенно выпукло выражено в указе Петра от 20 января 1724 года: «Понеже в указе Его императорского величества за собственною его величества рукою написано: прибавить в прокурорскую должность чтоб регламенты хранились так крепко во всем, как воинский регламент и смотреть того накрепко за всеми члены и подчиненными, и чтоб выбрав из регламента, читать так, как солдатам и матросам читают (из „Устава воинского“. – Е. А.), того ради правительствующий Сенат приказали о вышеписанным во все коллегии и канцелярии, в губернии и провинции послать его величества указы, чтоб как члены о своей должности, так и канцелярские служители о содержании всяких дел и писем, выписав из Генерального регламента, читали как то чинится для всегдашняго выразумления в должности солдатской чтением и ведением их воинских артикулов, дабы впредь неведением не отговаривались и того за ними смотреть прокурорам, чего ради в дополнение их инструкций, послать к ним указы ж». Подобное отношение к гражданскому законодательству вело к созданию такой системы наказаний чиновников, которая мало чем отличалась от системы наказаний, применяемой к военным. В феврале 1723 года Петр распорядился: за прогул у штатских вычитывать, как у военных, а в октябре 1723 года приступил к созданию специального Уложения о наказаниях, разделив все преступления надвое: государственные и частные (партикулярные). За государственные преступления устанавливались жестокие наказания, вплоть до смертной казни. Надо сказать, что ни до, ни после Петра в России не было издано такого огромного количества указов, каравших смертной казнью за преступления по должности. Петр сочинил специальную «экспликацию» для объяснения причин жестокости наказаний за государственные преступления, заключающиеся «в презрении должности своей»: