Элен Каррер д’Анкосс - Александр II. Весна России

Именно в успехе реформы можно найти причины определенных проблем, проявившихся впоследствии: в период нарождающегося правового государства она способствовала неслыханной доселе свободе слова. Действительно, политические дела передавались в те же суды, что и другие, и пользовались теми же гарантиями гласности, включая опубликование протоколов в «Правительственном вестнике». Можно ли удивляться, что обвиняемые в политических преступлениях и их адвокаты захотели использовать эту систему и превратить суды в политические трибуны, чтобы донести свои идеи до всей страны? Такой поворот событий, которого не ожидали авторы реформы, совершенно естественно заставил консервативные силы — во властных структурах и в элите — вмешиваться в судебные решения, смешивая административную власть и суд, нарушая основные принципы документов 1864 г. В каком-то смысле в течение нескольких лет великая судебная реформа, давшая России современную систему правосудия и способствовавшая свободе слова, протекала так, что наиболее продвинутые элементы «передового» общества использовали эту свободу к своей выгоде, тем самым вызывая недовольство консервативного крыла элит, которым Александр II навязывал в 1860–1864 гг. свою реформаторскую волю.

Но до 1866 г. власть монарха и энергия министра юстиции защищали реформу от всех попыток ослабить ее или свести на нет.

Реформа в области управления также задумывалась Александром II в связи с отменой крепостного права; она представляла собой серьезный вызов русской централизованной бюрократической традиции, противопоставив ей Положениями 1866 г. [86] 1864 г. — Прим. пер. местное самоуправление.

В середине века, когда Александр II взошел на трон, русская бюрократия была прекрасно организована, стабильна и, что немаловажно, убеждена в своей легитимности. Пирамиду власти венчал Государственный совет, разрабатывавший законы, и министерства, проводившие их в жизнь. Министерство внутренних дел со своей стороны занималось почти всем местным управлением. Созданные Екатериной II в 1776 г. губернии или провинции, во главе которых стоял губернатор, усилили централизацию государства [87] По обнародованным 7 ноября 1775 г. «Учреждениям для управления губерний» вместо 20–23 обширных губерний (на которые к тому времени была разделена страна) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Те в свою очередь подразделялись на более мелкие единицы — уезды с населением 20–30 тыс. человек. Провинция упразднялась. Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций — централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. — Прим. пер. . Отмена крепостного права, трудности в управлении огромной страной с помощью только центральных институтов, тем более во время коренной трансформации определенная фронда дворянства против бюрократии, которой ставили в вину отставание России и неумелое проведение реформы крепостничества, требовали того, чтобы местное управление было также реорганизовано сверху донизу. Александр II был в этом убежден еще до того, как приступил к реформе крепостного права.

В 1859 г. на местах были созданы комиссии для изучения реального распределения властных полномочий в провинции. Одновременно специальной комиссии было поручено заняться глубокой разработкой вопроса реформы местного управления. По этому вопросу, как и по вопросу крестьянского статуса, реформаторы и представители бюрократической верхушки занимали диаметрально противоположные позиции.

Поначалу в комиссии председательствовал один из неугомонных братьев Милютиных — Николай. Действительно, среди наиболее активных членов либерального лагеря были два брата Милютины: Николай, один из адептов отмены крепостного права, и Дмитрий, прославившийся на Кавказе, а затем на посту военного министра. Когда в апреле 1861 г. Николай, впавший в немилость, был назначен сенатором, председательство в комиссии перешло к Валуеву, который довел осуществление проекта до конца. Милютин, а затем Валуев — примечательно, что одни и те же люди руководили осуществлением почти всех реформ — разделяли, если говорить об управлении, одно убеждение: необходимо было привлечь общество к участию в управлении, но одновременно сохранить авторитет государства. Реформа должна была в конечном счете усилить авторитет государства, сделав его доступным именно потому, что общество занимало свою нишу в вертикали власти на местном уровне, где до тех пор государство представляла бюрократия.

Перед реформаторами стояли две проблемы. Прежде всего проблема соотношения сословий в органах местного управления, а стало быть, и пропорционального общественного представительства. Дебаты по этому вопросу были напряженными: дворянство намеревалось сохранить свой особый статус в местных собраниях, в то время как демократы хотели, чтобы те не имели сословных различий и представляли собой учреждения, воплощающие в себе единство общества. Компромисс касался одновременно и определения представительства, и способа его осуществления. Собрания должны были стать «соединением сословий», а не их слиянием. Каждое сословие должно было избирать своих представителей по отдельным куриям. И Валуев нашел формулу, позволявшую дворянству располагать большинством. Но самый острый конфликт разгорелся вокруг полномочий земства: должно ли оно быть самостоятельным или зависеть от бюрократии. Для тех, кто хотел сохранить централизацию, центральные министерства должны были оставить за собой контроль над новыми учреждениями; их оппоненты-реформаторы, напротив, хотели, чтобы самостоятельность земств была насыщена реальным содержанием и чтобы право выборных на местах самим вести свои дела никогда не ставилась под сомнение. С этим пересекались споры по поводу компетенции и полномочий новых учреждений. Не было согласия и относительно распределения задач между этими учреждениями и органами центральной власти.

Пока комиссию возглавлял Милютин, в ней преобладали либералы, когда же он был заменен Валуевым, сменившим Ланского на посту министра внутренних дел, определить соотношение сил стало труднее. Да, Валуев был убежден в необходимости создания новых структур, но, будучи министром внутренних дел, от думал прежде всего о сохранении центральной власти; он знал, как сложно иметь дело с местничеством и укоренившимися стереотипами; наконец, он подвергался давлению со стороны обиженного дворянства — разве не обездолила его уже отмена крепостного права? Разве не согласилось оно на потерю привилегий? Разве не должны были эти жертвы компенсироваться сохранением определенных прерогатив в области управления?