Давид Рене - Основные правовые системы современности

В демократиях либерального типа (они все более и более удаляются от этого типа) можно увидеть массу различного рода регламентов, декретов, постановлений, определяющих порядок применения законов, принятых парламентом. Вместе с тем в этих странах существует обширный сектор, где может осуществляться свободная игра частного предпринимательства. Правда, промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия все более и более подпадают под регламентацию, определяющую рамки организации их деятельности; тем не менее они сохраняют очень большую свободу в отношении направления и масштабов деятельности, создания тех или иных филиалов, в выборе контрагентов и т. д. Свобода главы предприятия, принцип свободы договора все более подвергаются ограничениям, однако именно они являются правилом. Это и позволяет еще, несмотря на все ограничения, говорить о либеральной демократии.

В Советском Союзе, который является социалистической демократией, положение иное. Цель предприятий здесь -- выполнение плана развития народного хозяйства. Их деятельность сразу же четко фиксируется и вводится в определенные рамки статутом, который они получают от государства, и плановыми предписаниями. Они должны делать то, что им вменяется планом, и они не могут делать того, что выходило бы за рамки их статута. Это двойное правило и обусловливает то невиданное еще значение, которое приобретает в Советском Союзе административно-правовая деятельность. Именно управление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т. д. взять на себя осуществление большей части экономической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с помощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедентный рост административной регламентации.

В западных странах доктрина проводит четкое различие между постановлением, распоряжением или каким-либо другим административным актом, с одной стороны, и договором -- с другой. Это различие стирается, если не исчезает, в советском праве.

190. Нормативные, управленческие и ведомственные акты. Существенное различие между нормативными актами и разного рода инструкциями и циркулярами состоит в том, что первые содержат нормы, обязательные для всех, а вторые -лишь указания тем или иным управленческим органам: они не создают правовых норм. Практически в буржуазных странах администрация никогда не ставит вопрос о законности ведомственных инструкций и циркуляров, которые она получает; она применяет их на равных основаниях с нормами права. В Советском Союзе такой подход и это смешение стали еще больше, поскольку здесь все основное в сфере экономики выполняется государственными организациями. Последние выступают как субъекты права, обладающие автономией; однако они не становятся независимыми от министерства и вряд ли проводят различие между нормативными актами и адресованными им циркулярами.

191. Административный акт и договор. В условиях советской экономики различия между двумя этими явлениями стираются. Основой договоров, заключаемых между государственными организациями, являются предписания народнохозяйственного плана. Их роль сводится по преимуществу к тому, чтобы конкретизировать данные плана, дополнением к которому они и являются. Эти договоры лишь по внешнему виду похожи на характерные для либеральной экономики договоры, заключаемые по свободной инициативе, или, как говорят марксисты, анархически. В СССР было признано полезным сохранить в обобществленном секторе такой технический инструмент, как договор. Но в этом проявляется скорее стремление обеспечить хорошее административное управление, чем желание закрепить за руководителями предприятий определенную свободу действий. Вполне возможен был бы полный отказ от договора в отношениях между государственными предприятиями и учреждениями; для этого достаточно максимально детализировать план и расширить воздействие собственно органов управления. Тогда договор оказался бы ненужным. Впрочем, соотношение административного акта и договора во многом зависит от того, какая тенденция в экономической жизни и управлении окажется более полезной -- централизации или децентрализации.

192. Трудности доступа к документальным источникам. В отличие от публикации законов и других нормативных актов общего характера, которая обеспечивает возможность ознакомления с ними, ситуация с другими актами и инструкциями иная. Остается неясным, где проходит разделительная линия между тем, что интересует всех, и тем, что представляет интерес лишь для определенных предприятий, и соответственно тем, что должно публиковаться для всеобщего сведения, а что -- нет. Здесь отсутствуют какие-либо предустановленные критерии и господствует эмпиризм. Этот эмпиризм -отражение исторической традиции. Приказы, бывшие в России предшественниками министерств, создавали, каждый для себя, сборники актов, нужных для служащих данного приказа и доступных только им. Если изобразить эту ситуацию, используя современную терминологию, то можно сказать, что не было норм публичного права и регламентов в собственном смысле слова, а имелись лишь обычаи, административная практика, служебные инструкции, используемые чиновниками. Некоторые западные авторы полагают, что современная ситуация связана с этой традицией старых российских учреждений. Каждое министерство издает для своих служащих и подведомственных организаций сборник или сборники своих инструкций. Они предназначены для внутреннего пользования и распространяются только среди своих адресатов; их нельзя купить или получить в библиотеке. В газетах можно ознакомиться только с теми из этих актов, публикацию которых по тем или иным причинам признали целесообразной. Все остальные акты получают как бы конфиденциальный характер, подобно тому, как это происходит с большинством циркуляров французской администрации. Все это отнюдь не облегчает задачи тех, кто без всяких дурных намерений пожелает изучить работу советских институтов. Да и советские авторы жалуются на трудность доступа к этим источникам. В этом отношении ситуацию в советском праве нельзя признать с точки зрения юридической науки удовлетворительной. Не является она таковой и в буржуазных демократиях, где изучение права часто ограничено лишь теоретическими аспектами, а практические аспекты труднодоступны, поскольку им придан конфиденциальный характер, тем более для иностранцев.

193. Толкование и применение закона. Советский Союз, руководимый коммунистической партией, поставил своей целью создать с помощью своих законов принципиально новый социальный строй. Как и всякое новое право, советское право отличается императивным характером и требует толкования в строгом соответствии с намерениями его авторов. От советских юристов и судей ожидают толкования права, которое приведет именно к такому его применению, какое имел в виду законодатель.