Коллектив авторов - Источниковедение

Но еще более способствовала бюрократизации советов упомянутая выше принципиальная установка на отказ от разделения властей. Распределение государственных функций, принятое в «нормальных» демократических государствах, не только обеспечивает баланс силы, но и упрощает управление, отводя каждому институту строго ограниченную и посильную ему область. Советы отвечали за все, а если учесть, что марксистско-ленинская идеология предписывала тотальное огосударствление всех областей жизни, то объем функций этих суперорганов возрастает до поистине циклопических масштабов. Такая ответственность тяжела даже для профессионала в области управления, а нести ее на общественных началах, без отрыва от производства – в принципе невозможно. Компромиссом стало значительное уменьшение длительности сессий советов (а совет общегосударственного уровня – Верховный совет СССР – вообще был учрежден только в рамках конституционной реформы 1936 г.) и создание, условно выражаясь, системы представительных органов второго порядка, формировавшихся из числа депутатов и принимавших на себя руководство страной в промежутке между сессиями советов. На местном уровне эти структуры именовались исполнительными комитетами (исполкомами) , на республиканском и общесоюзном их структура и наименование менялись, от громоздкого (с 1924 г. – двухпалатного) Центрального исполнительного комитета Союза ССР в 1920–1930‑х годах, избиравшего собственный президиум , до относительно компактных президиумов Верховных советов (в 1938–1991 гг.). Основные функции (но не правовой статус) исполкомов сопоставимы с функциями современных мэров и губернаторов, а Президиум Верховного Совета иногда и не без оснований описывают как коллективного главу советского государства; во всяком случае, символические и церемониальные обязанности, обычно возлагаемые на президентов или монархов, – присуждение воинских званий, награждение орденами и медалями, выдача и прием верительных грамот, помилование осужденных – в Советском Союзе выполнял именно Президиум ЦИК или ВС в лице своего председателя [427]. В то же время ЦИК, его президиум, а в дальнейшем президиумы общесоюзного и республиканских Верховных Советов могли издавать нормативные документы, имевшие силу закона, – декреты, кодексы, указы, постановления и распоряжения; и эти документы не нуждались в утверждении иными органами советской власти. В результате функция законодателя и исполнителя была не только совмещена, но и досталась структуре, не имеющей, по сути дела, представительного характера и, более того, не способной его иметь хотя бы в силу своей ограниченной численности [428]. Таким образом, провозглашенная на словах власть народа на деле оборачивалась передачей этой самой власти небольшой по численности и к тому же инертной по составу группе людей.

Паллиативы народного представительства

Нетрудно понять, что изолированная от общества система советов не отличалась эффективностью в выявлении и решении насущных социальных проблем. Напротив, по мере развития советского государства пропасть между элитой и народом только росла. В то же время жесткие интеллектуальные рамки, заданные официальной марксистско-ленинской идеологией, не позволяли сформулировать ни проблему, ни ее очевидное решение – возврат к традиционным формам народного представительства. Вместо демократизации политической жизни предлагались разнообразные паллиативы, делавшие советскую правовую систему еще более причудливой и пестрой.

Наиболее известным из таких паллиативов стало помещение законодательной деятельности под постоянный контроль со стороны Коммунистической партии, которая позиционировала себя в качестве носителя подлинных интересов «трудового народа». Норма о партии как «руководящей и направляющей силе», пресловутая «шестая статья», вызывавшая критику со стороны перестроечных публицистов, появилась в советском законодательстве только с принятием Конституции 1977 г. Однако практика партийного контроля над всеми этапами законодательного процесса (состоявшая, помимо прочего, в деятельном участии партийного аппарата в подготовке законопроектов) сложилась уже в первые годы советской власти.

Наряду со статьей, закреплявшей верховенство Коммунистической партии, Конституция СССР 1977 г. содержала нормы участия в управлении государством профсоюзов, комсомола и других общественных организаций (ст. 7), «обсуждения и решения государственных и общественных дел» трудовыми коллективами (ст. 8), а также поощрения и постоянного расширения политической активности граждан (ст. 9). Реализацией этих норм и стоящих за ними идеологических установок стала практика всенародного обсуждения законодательных актов, когда законопроекты публиковались в периодической печати для максимально широкого распространения, а специально созданные комиссии собирали и обобщали письма от отдельных лиц, трудовых коллективов и общественных объединений с предложениями по совершенствованию представленных на обсуждение текстов. Такую процедуру прошли и сама конституция 1977 г., и предшествовавшая ей конституция 1936 г. В отличие от традиционных законопроектов, поправок и запросов, вносимых депутатами на заседании соответствующего представительного органа, замечания и мнения граждан не подлежали обязательному обсуждению, не выносились на голосование и учитывались лишь выборочно – в той степени, в которой они соответствовали уже избранному заранее курсу. В то же время всенародные обсуждения помогали создавать видимость всенародного участия. С точки зрения историка, материалы всенародных обсуждений, отложившиеся в архивах в виде совокупностей писем, обращений, протоколов и т. п., и частично опубликованные в периодической печати, содержат крайне интересный социокультурный материал.

Наконец, неэффективность законодательной системы компенсировалась расширением полномочий сугубо исполнительных органов – общесоюзного и республиканских Советов народных комиссаров (в 1917–1946 гг.) или Совета министров (в 1946–1991 гг.). Многие нормы, обычно устанавливаемые законами, в Советском Союзе вводились и отменялись постановлениями Совета народных комиссаров или Совета министров, а иногда и отдельных ведомств – Государственного планового комитета Совета министров СССР (Госплана), Государственного комитета по материально-техническому снабжению (Госснаба), Государственного банка и других подобных организаций. В некоторых областях (заработная плата, охрана труда, обеспечение жильем) правоустанавливающий характер могли иметь даже постановления общественной организации – Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов. Подобные тенденции деформировали структуру советского законодательства, делая его аморфным и одновременно крайне запутанным. Юристы 1980‑х годов признавали, что разобраться в хитросплетении норм не всегда под силу даже профессионалам. Примечательно, что аморфность и расплывчатость советского законодательства в значительной степени напоминали такие же качества законодательства императорской России, характеризовавшегося исключительным разнообразием форм и отсутствием строгого порядка принятия законов. Пытаясь порвать с традициями старого права, большевики фактически возродили это последнее, причем наиболее тщательно были воссозданы наименее привлекательные черты.