Иван Тарасов - Полиция России. История, законы, реформы

[…]

Указанное резкое и неотступное предпочтение, оказываемое полицейской форме действия перед всеми другими средствами борьбы со злом, разумеется, не могло остаться безрезультатным и не отразиться на общих ходе дел и на развитии реформ, требовавших, в особенности на первых порах, особенно бережного отношения к ним. Результат же этот в данную эпоху, как и во все предшествующие, был отрицательный, так как от полиции требовали и требуют большего, чем она может дать. Правительство тщетно возлагает свои упования на полицейскую практику, бессильную оправдать эти упования, полиция же должна рано или поздно сознать свое неловкое положение пигмея, которому поручают двигать каменные горы. Бессилие пигмеев приходиться возмещать увеличением личного состава их и снабжением их тяжеловесным оружием, которое нередко бывает им не по силам. В данном случае как бы упускается из виду, что против зла можно бороться не одними только отрицательными мерами, но и положительными, и что в числе первых из них полицейские меры суть не только не единственные, но даже и не главнейшие. При оценке практического значения полицейской формы действия следовало бы вспоминать иногда о той палке, о которой пишет в своих мемуарах Гейне, что хотя она была желтой, но когда ею били, то она оставляла на теле следы сине-багровые. Полицейская форма действия обладает совершенно таким же свойством, а потому пользование ею требует значительной осторожности, тем более, что в данном случае удары наносятся всему общественному организму, врачевание которого одной лишь полицейской омнипотенцией, не только не приноровленной, но даже прямо враждебной успешному росту этого организма, не менее ошибочно и опасно, чем врачевание физического организма, при заведомом невнимании к гигиене, одними лишь героическими средствами.

Смертельным врагом реформ прошлого царствования были не столько более менее крупные ошибки, вкравшиеся в них, сколько полиция, не преобразованная на началах, согласных с этими реформами. Следовательно, дальнейшее поступательное движение должно заключаться в реформе полиции, преследуя те же цели и исходя из тех же начал, которыми запечатлены были все реформы прошлого царствования, ожидающие в свою очередь очистки от вкравшихся в них более или менее существенных погрешностей.

Задача реформ, как мы указали на это с самого начала нашего исследования, заключалась в том, чтобы достигнуть «общего благополучия», уничтожить «порабощение слабых сильными», водворить «благосостояние и спокойствие всех сословий», приблизиться к идеалу «совершенного правосудия» и «обеспечить безопасность». Главнейшие же начала, положенные в основание этих реформ, заключались в уважении к личности и в развитии общественной самодеятельности. Следовательно, теми же целями и теми же началами определяется существо предстоящей реформы полиции, независимо от устранения из совершенных реформ всего того, что противно этим целям и началам.

Обе указанные задачи представляют большие трудности, преодолеть которые, однако, тем легче, чем скорее приступлено будет к выполнению этих задач, так как зло, укореняясь всё глубже и глубже, приобретает всё большую и большую силу.

Раньше, чем слово «полиция» получило у нас права гражданства и сделалось общеупотребительным, полицейская деятельность, имеющая целью установление и развитие условий внутренней безопасности и народного благосостояния, разумеется, уже проявлялась в самых разнообразных формах, хотя не было еще полиции в качестве правительственного учреждения.

В 17-м в. правительство делает попытки к сосредоточению полицейской деятельности в своих руках. Попытки эти, сначала слабые и неопределенные, принимают при Петре I чрезвычайно обширные размеры, причем, подобно Западной Европе, у которой заимствован был термин «полиция», полицейская деятельность правительства, ограничившаяся первоначально только пределами города и только охраной безопасности, распространяется на все государственное управление.

Полиция, с этим названием и как учреждение, возникла впервые в 1718 г., когда в С.-Петербурге установлена была должность генерал-полицмейстера и в том же году даны были генерал-полицмейстеру пункты, которыми определялись обязанности городской полиции, заключавшиеся в охране безопасности. Полицмейстерской канцелярии придано было значение присутственного места по делам полиции.

На другой год после учреждения этой городской полиции в наказе воеводам впервые употребляется законодателем термин «земская полиция», значение которого выяснено было несколько позднее в инструкции земским комиссарам, причем в перечне обязанностей этих комиссаров, как органов земской полиции, встречаются уже и задачи благоустройственные. Но, подобно городской полиции, и в полиции земской обязанности полицейские возложены были не на одних только земских комиссаров, а вообще на всех тех лиц, которых правительство почему-либо считало в данный момент пригодными для достижения полицейских задач.

Затем, значительный шаг вперед к выяснению деятельности, власти и органов полиции сделан был в 1721 г. в регламенте или уставе, данном главному магистрату, где законодатель, как бы вполне усвоив себе понятие о полиции в качестве учреждения и задачи, нашел нужным дать этому понятию возможно более полное определение, из которого видно, во-первых, что правительство не отказалось еще окончательно от своего воззрения на полицию как на учреждение городское, хотя перестало ограничивать ее задачу одной лишь безопасностью; во-вторых, законодательство различало правление и полицию, считая последнюю как бы частью первого, а потому, в-третьих, полиция, как учреждение, должна была быть подчинена правлению; но, в-четвертых, в то же время законодательство дало полиции столь широкое определение, что им почти исчерпывалось все правление, под которым в то время понимались суд, управление и благоусмотрение, вместе взятые.

В промежуток времени между 1721–1775 гг. воззрение законодательства на полицию, как на учреждение, постоянно колебалось, как это видно из множества указов, которыми часто изменялось положение ее в отношении подчиненности, формы сношений с высшими учреждениями и т. п. В то же время изменялся и круг обязанностей полиции, преимущественно путем усложнения и нарастания, причем быстро множились задачи благоустройственные, осуществление которых обставлено было чрезвычайной регламентацией. Кроме того, независимо от специально-полицейских органов, круг лиц, на которых возлагались полицейские обязанности, также отличался крайним непостоянством, то суживаясь, то расширяясь, при постоянной перетасовке полицейских функций между лицами, входившими в площадь этого круга. Наконец, что касается определения соотношения между полицией и юстицией, то подобно тому, как вообще не было сделано принципиального разграничения между административными и судебными функциями, и судебная власть имела значение одного из орудий администрации для исполнения возложенных на нее задач, так и в отношении к полиции судебная власть признана была за нею как средство для более успешного достижения задач полицейских, независимо от расправы, к которой она могла прибегать в очень многих случаях, и формы которой были чрезвычайно разнообразны и весьма суровы. В этом общем хаосе полиция, заняв несоответствующее ей положение, успела присвоить себе даже как бы законодательную власть, издавая общеобязательные указы.