Коллектив авторов - Региональное финансовое право

Важное значение в бюджетной практике до недавнего времени имела экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам отнесены те, которые обеспечивают текущее функционирование органов публичной власти, оказание государственной поддержки другим бюджетам, отраслям экономики на их текущее функционирование, а также иные расходы, не отнесенные к капитальным. Капитальные расходы бюджета направлены на обеспечение инвестиционной и инновационной деятельности, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество. Именно капитальные расходы способствуют качественному развитию публично-правовых образований и расширению инфраструктуры социально-экономической сферы.

Данная классификация была введена в связи с острой проблемой дефицитности бюджетов в 90-х гг. В случае, если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, то осуществлялись только текущие расходы [218]. В настоящее время нормы, закрепляющие деление расходов на текущие и капитальные (ст.66–68 Бюджетного кодекса Российской Федерации), утратили силу. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить только о научном значении экономической классификации расходов бюджета.

В научной литературе подчеркивается, что экономическая классификация расходов необходима для оценки устойчивости бюджетного потенциала публично-правового образования. При этом наряду с капитальными расходами бюджета выделяются защищенные статьи расходов и иные текущие расходы [219].

Следует отметить, что защищенные статьи расходов активно применялись в бюджетной практике России в 90-е гг., их перечень ежегодно определялся при утверждении бюджета. По этим статьям предусматривалось производство расходов в полном объеме. Механизм защищенных статей активно применялся в региональной бюджетной практике. Например, в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 18 декабря 1997 г. № 58-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 1998 г.» основными защищенными статьями расходов областного бюджета Ленинградской области на 1998 г., подлежащих финансированию в первоочередном порядке и полном объеме:

– заработная плата с начислениями;

– стипендии;

– государственные пособия, социальные и компенсационные выплаты населению, установленные законодательством Российской Федерации и Ленинградской области;

– питание в учреждениях здравоохранения, образования, социального обеспечения;

– приобретение медикаментов и перевязочных материалов;

– расходы на погашение и обслуживание внутреннего долга.

Необходимо отметить, что некоторые аспекты практики установления защищенных статей подвергались критике. Во-первых, критику вызывал сам термин «защищенные статьи», в альтернативу ему предлагалось использовать утвердившиеся в зарубежной практике «обязательные», «неотвратимые» расходы. Во-вторых, предлагалось количественно определить границы «защищенных статей» (возможно с использованием мирового опыта, где оптимальным признается соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 – 1/14 от общего объема бюджетных назначений) [220].

Вступивший в силу с 1 января 2000 г. БК РФ выделение защищенных статей расходов не предусмотрел. Интересно, что в дальнейшей бюджетной практике термин «защищенные статьи» не упоминается, но устанавливались приоритетные направления расходов (например, финансовая поддержка дорожного и сельского хозяйства, малого и среднего бизнеса, занятости населения [221]).

В связи с этим возникает вопрос о том, что подразумевается под приоритетными направлениями расходов, какие юридические последствия имеет включение данной статьи в закон о бюджете. В настоящее время законодательно не устанавливается, в чем выражается приоритет указанных расходов (не говорится о том, что эти расходы должны финансироваться в полном объеме, несмотря на то, каким образом исполняется доходная часть, не устанавливается, что на них не распространяется механизм сокращения расходов).

Однако, несмотря на отсутствие соответствующего регулирования, «приоритетность расходов» фактически учитывалась при исполнении бюджета. В качестве официального признания такой практики можно расценивать положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., где указывается на необходимость пересмотреть сложившийся подход к оптимизации бюджетных расходов, основанный на выделении «защищенных» статей расходов федерального бюджета и корректировке расходных обязательств от уровня текущих значений и приводящий к ухудшению структуры бюджета вследствие урезания расходов, направленных на развитие. Соотношение приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики должно опираться на институт государственных программ.

Наряду с приведенными классификациями расходов бюджетов в научной литературе выделяется множество иных. Так, М.М. Сперанский с учетом степени необходимости расходов разделял их на необходимые, полезные, избыточные и излишние (бесполезные). Необходимыми расходами, по его мнению, необходимо считать все те, без которых не может обеспечиваться внутренняя и внешняя безопасность государства; полезные – которые направлены на гражданское усовершенствование; избыточные – принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; излишние (бесполезные) являются неразумными с точки зрения государственной экономии, характерные не для государственного хозяйства, а для частной промышленности. При этом излишние расходы могут быть «не только в издержках бесплодных, но и в предметах самых полезных и даже необходимых», в данном случае имеется в виду ситуация, когда на какое-либо мероприятие расходуется более, нежели требуется [222].

Таким образом, существование данной классификации бюджетных расходов обусловлено самой сущностью удовлетворяемых государственных потребностей. Как отмечал С.И. Иловайский, «если рассмотреть сущность государственных потребностей, то оказывается, что удовлетворение некоторых из них является, безусловно, необходимым для существования государства, тогда как другие менее насущны; наконец, третьи, хотя и фигурируют в кругу государственных потребностей, в крайнем случае могли бы остаться и неудовлетворенными без существенного ущерба для государственной жизни». В первую очередь следовало удовлетворять необходимые потребности, остальные по мере их значимости. Одновременно ученый совершенно справедливо отмечал невозможность четкого разграничения потребностей по их насущности, указывая на необходимость учета обстоятельств места и времени [223].