Коллектив авторов - Региональное финансовое право

Особенностью бюджетных отношений в Российской Федерации является наличие субсидиарной бюджетной ответственности публично-правовых образований в отношении обязательств нижестоящих бюджетов, что влияет и на доходные, и на расходные отношения и не позволяет развиваться российскому бюджетному федерализму. Данный институт не мотивирует регионы увеличивать свои доходы, которые сохраняют льготы в отношении региональных налогов, хотя сокращение этих льгот является резервом доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации и вообще негативно влияет на мотивацию региональных властей по увеличению иных доходов.

Важнейшее место в региональных бюджетных отношениях по-прежнему занимают межбюджетные трансферты. Наличие института межбюджетных трансфертов влияет на равноправие субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных отношений и вызывает споры и часто непонимание в значительной части регионов (одни регионы являются донорами, бюджеты других в значительной части состоят из дотаций). Поэтому третьим шагом бюджетной реформы в России является изменение механизма распределения межбюджетных трансфертов путем создания более понятных условий для получения их всеми субъектами Российской Федерации. Важно также отметить, что в современной системе региональных бюджетных отношений начинает складываться позитивный процесс частичной замены межбюджетных трансфертов институтом бюджетного кредита , когда средства передаются субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям на возмездной и возвратной основе и должны тратиться исключительно по целевому назначению, что делает процесс расходования этих средств более качественным и прозрачным. При этом важно иметь в виду, что бюджетные кредиты, как показывает практика, в дальнейшем имеют свойство трансформироваться в безвозвратные средства по инициативе федеральных властей.

Также в основе предмета регионального финансового права заложена система законодательства, регулирующая финансовые отношения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которая определяется как совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в определенной сфере в соответствии с федеративным устройством государства. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации определяется федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления.

Согласно ст.2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст.1 БК РФ.

Согласно определению, данному Т.В. Конюховой, бюджетное законодательство как часть финансового законодательства – это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и ответственность за нарушение бюджетного законодательства [63]. Д.Л. Комягин определяет бюджетное законодательство (в узком виде) как законодательство, состоящее из двух звеньев: из постоянно действующего закона о финансах, в котором определяются принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности, и из принятых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете [64].

Существуют различные точки зрения по поводу самого термина «законодательство». Т.В. Конюхова употребляет его в своем определении в широком смысле, т. е. как совокупность законов и правовых актов различного уровня. Это прослеживается и в других ее работах [65]. Также считает и М.Ф.

Маликов [66]. В узком смысле под термином «законодательство» понимаются только законы. Такой точки зрения придерживается А. С. Питолкин и др. [67]

Согласимся с мнением Ю.Г. Хамнуева о том, что в правотворческой деятельности необходимо последовательно реализовывать «узкий» подход в определении законодательства [68], поэтому в данной работе акцент будет сделан на нем. Однако также будут упомянуты подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в субъекте.

Исходя из формулировки, данной БК РФ, можно выделить федеральное бюджетное законодательство, региональное бюджетное законодательство и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления в области местного бюджета.

Законодательство, регулирующее региональные финансовые отношения значительно шире понятия «региональное финансовое законодательство». Региональное финансовое законодательство – это подсистема финансового законодательства Российской Федерации, которая включает законы субъектов Российской Федерации, регулирующие группы финансовых отношений в пределах самостоятельности финансовой деятельности регионов. Региональное финансовое законодательство полностью входит в систему законодательства, регулирующего общественные финансовые отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Оно, по мнению ведущих ученых-правоведов, является важнейшим условием не только эффективности действия бюджетного законодательства Российской Федерации, но и жизнеспособности самой Федерации [69].

Основополагающие нормы, регулирующие общественные финансовые отношения, определены Конституцией Российской Федерации. В соответствии с п. «з» ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

Конституция содержит различные положения, имеющие большое значение для установления принципов и основ бюджетного устройства Российской Федерации, налоговых и неналоговых доходов и формирования финансовой политики Российской Федерации в целом. Например, согласно ст.114 Конституции Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета, представляет отчет об исполнении, а также проведении единой финансовой, кредитной и денежной политики.