Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

есть прямое указание закона;

грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

нарушен срок давности;

акт предписывает совершение преступления.

Незаконность оспоримых актов иногда не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, т. е. признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован.

Еще один вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, – организационно-технические . С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых – важное условие его эффективности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, ведь любые ошибки могут исказить его смысл («казнить нельзя помиловать» и т. п.). Например, однажды спор возник из-за того, что в приказе: «передать две машины «Жигули» и «Волгу», секретарь не поставила двоеточие перед словом «Жигули».

Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи и их части должны быть пронумерованы.

Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.

13.7 Прекращение действия акта государственной администрации

С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение часто связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной, необоснованной замене уже действующих актов.

Изменить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании и т. п., действие акта прекращается фактически, т. е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется либо признается судом незаконным. Во втором – принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу.

Актисполнительной власти по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо).Кроме того, акты вправе признавать незаконными суды.

В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. Президенту РФ предоставлена возможность отменять правительственные акты только тогда, когда они незаконны.

Вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти общей компетенции установлено правило, что их акты могут отменяться только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности.

Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти, а глава администрации субъекта Федерации вправе отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. Кроме того, на практике за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.

Одно из важных отличий административной деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение (приговор, постановление), а субъект исполнительной власти вправе свой акт и изменить, и отменить. Существует возможность пересмотра судебных решений только в апелляционном, кассационном и надзорном порядке. Администрация может отменить или изменить свой акт как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности (можно назвать это принципом Тараса Бульбы, который сказал сыну: «Я тебя породил, я тебя и…»).

Но здесь возникает деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усыновлении, присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность и иные правонаделительные акты. Не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и некоторые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нормы, есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с которыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляются, может быть отменен, если суд признает его незаконным, если он издан на основе фальшивых документов.

Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивидуальный акт (например, о выдаче свидетельства о признании беженцем), если будет установлено, что он принят на основании недостоверных сведений, представленных лицом.

Глава 14. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

14.1 Виды негласной деятельности государственной администрации

Публичная власть, действующая в общих интересах, должна работать публично, т. е. в условиях гласности, открытости, доступности. Гласность позволяет налогоплательщикам и всем иным (невластным субъектам) знать, как функционируют публичные институты, как они используют предоставленные им обществом власть и материальные ресурсы. Это необходимое условие демократии, сотрудничества населения с государственной администрацией. Гласность позволяет контролировать деятельность администрации, побуждает ее действовать более обдуманно, воздерживаться от непопулярных шагов.