Евгений Суханов - Гражданское право. Часть2.

--------------------------------

<1> Например, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут обязываться по векселям только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом, - см. ст. 2 Федерального закона от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ "О переводном и простом векселе" (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238). Ряд ограничений установлен также нормами бюджетного (публичного) законодательства (см., например, ст. ст. 106, 107 Бюджетного кодекса).

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе и в других общих актах гражданского законодательства.

Проводимая в России приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

- политическую - появление слоя собственников ("среднего класса");

- экономическую - создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

- фискальную - дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);

- социальную - соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

Вряд ли можно говорить об успешном достижении каких-либо из названных целей. Весьма неудачными оказались и попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами, в результате чего возникли идеи о "реприватизации" (в жилищной сфере они даже получили законодательное закрепление в ст. 9.1 действующего Закона о приватизации жилья) или даже "частичной национализации" приватизированного имущества.

При этом в ходе раздела "общенародного достояния" из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов о приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов и прямого лоббирования некоторых из них появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшего законодательства о приватизации не всегда представляется возможным.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права <1>, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия установлен специальными нормативными актами о приватизации.

--------------------------------

<1> См. п. 4 ст. 3 Закона о приватизации. Аналогичные правила предусматривались и ранее действовавшими законами о приватизации.

В соответствии со ст. 217 ГК порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами. Порядок приватизации определяет лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами. К сожалению, ранее принятые государственные программы приватизации практически не учитывали прав и интересов государственных и муниципальных собственников.

В 2002 г. введен в действие новый, третий по счету, Закон о приватизации. К этому времени массовая приватизация публичного имущества, прежде всего государственных предприятий, в основном завершилась. Однако порожденные ею правоотношения и споры квалифицируются и разрешаются по нормам ранее действовавшего законодательства о приватизации <1>. Последнее, таким образом, также необходимо учитывать при изучении правового регулирования приватизации <2>.

--------------------------------

<1> См. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595; 1999. N 26. Ст. 3173; 2000. N 32. Ст. 3332 (далее - Закон о приватизации 1997 г.) и Закон РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 27. Ст. 927; 1992. N 28. Ст. 1614; 1992. N 34. Ст. 1966; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1381 (далее - Закон о приватизации 1991 г.).

<2> См.: Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций. М., 2000; Комментарий к законодательству Российской Федерации о приватизации предприятий / Под ред. Г.С. Шапкиной. М., 1993.

2. Понятие приватизации публичного имущества

Специфика правоотношений приватизации проявляется в особенностях:

- субъектного состава,

- объектов,

- содержания (способов и характера приватизации).

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. По Закону о приватизации 1991 г. продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице комитета по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом, который принимал решение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответствующего имущества, который выступал в роли продавца в гражданско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного имущества. В соответствии с Законом о приватизации 1997 г. в качестве продавца федерального имущества выступало "специализированное учреждение, которому федеральным правительством предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" и "назначенные им представители", а в качестве продавцов государственного или муниципального имущества - "юридические лица, которым в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" либо любые продавцы, "назначенные" органами местного самоуправления. Иначе говоря, в роли продавцов приватизируемого имущества могли выступать как органы публичной власти, так и подобранные ими юридические лица, в том числе коммерческие организации, что порождало почву для новых злоупотреблений. Поэтому согласно действующему Закону о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (п. 1 ст. 6). Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества.