Виктор Чуев - Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

(в ред. Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г. № 202-ФЗ, от 2 января 2000 г. № 19-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. № 182-ФЗ, от 28 июня 2002 г. № 77-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, от 5 октября 2002 г. № 120-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 15 июля 2005 г. № 85-ФЗ, от 4 ноября 2005 г. № 138-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ, от 28 ноября 2009 г. № 303-ФЗ, от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ и от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ)

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [1] Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1992, № 8, ст. 366. введен в действие с 18 февраля 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 17 января 1992 г. № 2203-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» [2] Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 8, ст. 367. , которым одновременно признан не действующим на территории РФ Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» [3] Ведомости ВС СССР, 1979, № 49, ст. 843. .

Основы реформирования прокуратуры закладывались в Концепции судебной реформы в РСФСР, представленной Президентом РСФСР и одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» [4] Ведомости ВС РСФСР, 1991, № 44, ст. 1435. , в которой дан следующий краткий обзор истории института прокурорского надзора:

как известно, Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила фискалов прокурорами. Как те, так и другие, выполняли функцию «ока государева», т. е. ревностно следили за соблюдением государственных интересов при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и доносили о замеченных нарушениях. Во власти фискалов и прокуроров находилась полиция;

судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. «Прокуроры и их товарищи, – гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, – предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Законные требования прокуратуры подлежали исполнению, но существовал, выражаясь современным языком, институт обжалования указаний прокурора в суд. Полиция, правда, была поднадзорна прокурорам, и «по производству дознания о преступных деяниях» полицейские чины состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Реально прокуроры всячески уклонялись от участия в полицейских дознаниях, хозяевами которых формально считались;

этот разумный порядок был ликвидирован в 1917 г. Октябрьской революцией. Около пяти лет страна обходилась без прокуроров. В 1922 г. прокуратура была восстановлена, но прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) должностных лиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов. Усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалось унижением ее перед органами «тайной полиции» и совершенным умалением перед лицом директивных органов;

если В.И. Ленин оставлял за прокурором единственное право – обратиться в суд, то в дальнейшем о суде забыли и прокурор стал непосредственно обращаться к государственным и общественным органам и должностным лицам с протестами. Еще совсем недавно прокуроры получили дополнительные полномочия. Всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливать исполнение опротестованного решения. Прокурорское предписание обязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление от нормы, после чего им разрешалось жаловаться… вышестоящему прокурору. Эти права, как утверждали в 1985 г. пресса и прокурорские издания, помогли очередной уборочной кампании. В 1990 г. прокурорский надзор был распространен (в соответствии с измененной Конституцией СССР) на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения.

Соответственно, на основе комментируемого Закона была осуществлена структурная перестройка органов прокуратуры в соответствии с принципиальными подходами и конкретными соображениями, изложенными в указанной Концепции судебной реформы в РСФСР. На основании комментируемого Закона было издано Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 28 июня 1993 г. № 5275-1, которым утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации, норм выдачи и описания форменной одежды для прокурорских работников [5] Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 28, ст. 1103. (утратило силу с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ).

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ внесены поправки в большинство статей комментируемого Закона, в связи с чем (как отмечали авторы законопроекта) данный Закон – для лучшего восприятия правоприменителями – изложен в форме закона в новой редакции. Авторы проекта изменений также указывали, что не ломая по существу концептуальные основы прокурорского надзора, нашедшие отражение в действующем законе, исходя из необходимости приведения его в соответствие с Конституцией РФ, учитывая также изменения, происшедшие в социально-политической и экономической сферах, предлагаемый проект вносит ряд существенных изменений и дополнений, уточняющих полномочия прокуратуры, совершенствующих ее организацию, выравнивающих уровень социальной защиты прокуроров и следователей по отношению к работникам других правоохранительных органов.

На основании новой редакции комментируемого Закона Постановлением Государственной Думы от 23 июня 1997 г. № 1607-II ГД было утверждено Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации [6] СЗ РФ, 1997, № 27, ст. 3174. . Названное Положение (как и упомянутое выше Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации, норм выдачи и описания форменной одежды для прокурорских работников) утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, которым внесен целый ряд изменений в комментируемый Закон. Как отмечалось авторами проекта изменений, эти изменения направлены на повышение эффективности прокурорского надзора, усиление роли прокуратуры в борьбе с преступностью и укреплении законности в стране. Конкретные изменения, внесенные Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, как и изменения, внесенные другими федеральными законами, рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона.