Александр Борисов - Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает право органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования, но в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Речь идет об определенных в ст. 5 комментируемого Закона полномочиях органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования (следует обратить внимание на то, что данная статья предусматривает исчерпывающий перечень таких полномочий). Издаваемые в рамках таких полномочий муниципальные правовые акты в силу нормы ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона к актам законодательства РФ о недрах не относятся.

В систему муниципальных правовых актов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ) [108] СЗ РФ, 2003. № 40, ст. 3822; 2008, № 52 (ч. I), ст. 6236. входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

1. Основываясь на соответствующих конституционных нормах, часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью и что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ.

Как отмечалось в п. 4.1 мотивировочной части Определения КС России от 27 июня 2000 г. № 92-О [109] СЗ РФ, 2000, № 29, ст. 3117. , вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования уже исследовались КС России. В Постановлениях от 9 января 1998 г. № 1-П [110] СЗ РФ, 1998, № 3, ст. 429. и от 7 июня 2000 г. № 10-П [111] СЗ РФ, 2000, № 25, ст. 2728. КС России выразил следующую правовую позицию.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). Согласно статье 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Поэтому с России и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, лесное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов (ст. 72, п. «в», «г», «д», «к» ч. 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Россией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ст. 76, ч. 2 и 5).

В частности, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах России и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия России и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ на основе положений статей 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов России и ее субъектов, в т. ч. по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов комментируемым Законом и Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире».

Следовательно, субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов России, поскольку этим нарушается суверенитет России.