Игорь Дивин - Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития

В соответствии с этим Постановлением Государственный арбитраж СССР, его коллегия были обязаны обратить особое внимание на неукоснительное обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, активнее реагировать на выявляемые государственными арбитражами факты издания ведомственных инструкций и положений по вопросам хозяйственной деятельности, противоречащих законодательству. Государственному арбитражу СССР и государственным арбитражам союзных республик также было предоставлено право внести в Президиум Верховного Совета СССР проект указа «О внесении изменений и дополнений в законодательство Союза ССР о государственном арбитраже».

Формирование правовой концепции, послужившей основой современного административного судопроизводства в арбитражном процессе Российской Федерации, началось с Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)» [21] Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 385. Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355. (далее – Закон о государственном предприятии (объединении)). Его роль в истории развития арбитража как органа, осуществляющего рассмотрение экономических споров, возникающих из публичных правоотношений, трудно переоценить, поскольку с принятием указанного Закона Государственный арбитраж фактически наделялся определенными функциями судебного контроля за деятельностью органов государственного управления в экономической сфере.

Статья 1 Закона о государственном предприятии (объединении) гласила, что государственные предприятия (объединения), наряду с кооперативными, являются основным звеном единого народнохозяйственного комплекса. Таким образом, подтверждалась экономическая основа споров данных субъектов права с наделенными властными полномочиями субъектами. В то же время ст. 9 Закона закрепила правило, согласно которому министерство, ведомство, другой вышестоящий орган может давать предприятию указания только в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством, и в случае издания министерством, ведомством, другим вышестоящим органом акта, не соответствующего его компетенции либо с нарушением требований законодательства, предприятие вправе обратиться в государственный арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

В 1987 г. в связи с принятием указанного Закона были внесены изменения и дополнения в ст. 9 Закона о государственном арбитраже в СССР, которые указывали, что в круг дел, рассматриваемых государственным арбитражем, входят споры по заявлениям государственных предприятий о признании недействительными полностью или частично затрагивающих права и охраняемые законом интересы этих предприятий актов их вышестоящих органов, не соответствующих компетенции указанных органов либо изданных с нарушением требований законодательства.

Таким образом, в связи с принятием Закона о государственном предприятии (объединении) у предприятий появилась возможность оспаривания актов органов публичного управления. Законодатель устанавливал три обязательных условия для рассмотрения заявлений о признании их актов недействительными полностью или частично в государственном арбитраже:

1) издание акта органом исполнительной власти или вышестоящим по отношению к предприятию органом;

2) издание акта с нарушением пределов компетенции указанных органов;

3) нарушение актом требования действующего законодательства.

Следует отметить, что и принятый несколько позднее Закон СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» (далее – Закон о кооперации в СССР) 1, признавая кооперативные предприятия одним из основных звеньев единого народнохозяйственного комплекса, также содержал положения о возможности оспаривания действительности публично-правовых актов в суде или государственном арбитраже, аналогичные закрепленным в Законе о государственном предприятии (объединении).

В последующие годы продолжается активная законотворческая работа, направленная на усиление роли и места суда и государственного арбитража по разрешению экономических споров между субъектами хозяйственной деятельности и наделенными властными публичными полномочиями лицами, а равно и между субъектами публичной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях публичной власти. При этом суды общей юрисдикции на данном историческом этапе наделялись значительным объемом компетенций и выполняли очень важные функции в части разрешения экономических споров, вытекающих из публичных правоотношений. Однако справедливо отметить, что в последующем законодательство, затрагивающее вопросы рассмотрения публично-правовых споров хозяйствующих субъектов в судах, развивалось, перераспределяя полномочия в пользу государственного арбитража, а позднее – арбитражных судов.

Анализ законодательства СССР и РСФСР в период конца 1980-х – начала 1990-х гг. позволяет увидеть определенные тенденции и новации в развитии законодательства о разрешении таких споров.

Впервые была установлена система защиты права собственности, закрепившая возможность изъятия имущества исключительно в судебном порядке. Так, ст. 8 Закона о кооперации в СССР, регламентируя правовую охрану собственности кооператива, предусматривала, что имущество кооператива может быть изъято только по решению суда или арбитража согласно их компетенции. В соответствии со ст. 15 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде 1989 г. [22] Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 25. Ст. 481. имущество могло быть изъято у арендатора только по решению государственного арбитража или суда.

Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР» [23] Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 11. Ст. 164. (далее – Закон о собственности в СССР), устанавливая многообразие форм собственности в СССР (ст. 4 гласила, что «собственность в СССР выступает в форме собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности») и уравнивая в правах все формы собственности [24] Публичные финансы и финансовое право / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2012. , закрепил и комплексную систему гарантий и защиты права собственности.

Так, ст. 32 данного Закона декларировала, что защита права собственности осуществляется судом, государственным арбитражем или третейским судом, а ст. 33 определяла, что при несогласии собственника решение государственного органа, влекущее прекращение права собственности, не может быть осуществлено до разрешения спора судом, государственным арбитражем или третейским судом. При этом ст. 34 закрепила правило, согласно которому не соответствующий закону акт органа государственного управления или местного органа государственной власти, нарушающий права собственника и других лиц по владению, пользованию или распоряжению принадлежащим им имуществом, признавался недействительным по иску собственника или лица, права которого нарушены. По сути, вышеназванное положение предусматривало оспаривание в судебном порядке нормативного или ненормативного правового акта органа власти (а также действий должностных лиц органов власти), нарушающего права и законные интересы собственника или законного владельца и не соответствующего закону. А поскольку Закон о собственности в СССР провозглашал наряду с личной коллективную и государственную собственность, то можно сделать вывод о том, что рассматриваемые споры приобретали характер публично-правовых экономических споров и поэтому подлежали рассмотрению государственным арбитражем.